会昌县涉农资金整合的实践与思考

宋震生

摘要：2015年以来，江西省会昌县被确定为省级财政支农资金整合试点扩大县。近一年来，会昌县上下联动、多方谋划，切实抓好涉农资金整合工作，在提高财政资金使用效益、解决农业发展资金困难等方面取得了一定的效果。但也存在一些问题，急需采取措施加以解决。

关键词：涉农资金整合；提高使用效益

加强各类财政资金整合，是创新财政工作机制，解决当前财政投入分散、效益不高，实现公共财政资源优化配置的有效手段。对于财力有限的农业县来说，加强涉农资金的整合，更是集中财力办大事，加快农业现代化建设的重要举措，是实现“农业强起来、农村美起来、农民富起来”目标的重要途径。

2015年以来，江西省会昌县被确定为省级财政支农资金整合试点扩大县。近一年来，会昌县上下联动、多方谋划，切实抓好涉农资金整合工作，在提高财政资金使用效益、解决农业发展资金困难等方面取得了一定的效果。但也存在一些问题，急需采取措施加以解决。

一、会昌县涉农资金整合的主要做法和成效

（一）主要措施

一是设立机构，落实责任。会昌县按照要求成立了由县政府主要领导为组长的涉农项目资金整合工作领导小组，并以分管县领导为副组长，成员单位由县农工部、发改委、财政局、扶贫办、水利局等数十个部门组成。领导小组下设办公室，设在县财政局；办公室下设两个工作小组，一是项目规划实施组，由农工部牵头负责，二是资金保障组，由县财政局牵头负责。

二是建章立制，规范操作。先后制定了《会昌县涉农资金整合试点工作实施方案》和《会昌县涉农整合资金使用管理办法》，对所涉有关操作事项给予了明确。在资金整合范围方面，除农民直补资金、退耕还林补贴、林业专项试点资金、救灾资金和上级按规定指定地域范围和特定任务的项目资金外，将各级财政安排的列入“农林水事务支出”科目的专项资金，以及农村土地整理等与农业生产经营直接相关的资金纳入整合范围。在资金整合方式方面，对不同的资金来源采取不同的整合方式，即对中央财政资金以及根据中央要求地方配套安排的资金，按照“渠道不乱、用途不变、集中投入、形成合理”的原则和“同乘一辆车，各坐各的位”的思路来安排使用（对按规定需上报中央有关部门审批的项目资金，按程序报批）；对除根据中央要求地方配套安排的资金之外的省财政安排的涉农专项资金，按照省里整合方案的要求执行；对其他涉农专项资金，在合规合法的前提下，由会昌县对性质相同、用途相近、管理相似的资金，结合实际自行安排使用。在资金整合使用方向上，重点解决制约会昌县现代农业发展的瓶颈问题，以主导产业、重大项目和优势区域为导向。

三是明确程序，强化监管。在项目申报审批上，会昌县主要把好两个关口：向上申报涉农项目，必须先由业务主管部门先报送至涉农项目资金整合工作领导小组审核审批后，方可再报送至上级对口部门；对已纳入整合范围的资金，落实到具体项目时，必须由业务主管部门先报送至涉农项目资金整合工作领导小组审核审批后，方可付诸实施，且不得擅自变更实施内容。在项目具体实施上，要求责任单位必须从两个方面依法依规实施：对工程建设类项目，必须按规定履行项目预算评审、招投标、竣工决算等程序，实行项目公示制、法人负责制、招投标制、监理制；对非工程类补助项目，采取“先建后补”、“以奖代补”、“民办公助”等形式实施。在项目检查验收上，必须由项目实施的牵头单位，联合相关项目申报和管理部门提出验收计划报县领导小组后，再根据实施建设方案开展竣工验收，并做好迎接上级检查验收工作。在项目监督管理上，由审计、财政、监察等部门对项目实施和资金使用情况进行监督检查，完善事前、事中、事后全过程监管机制。

（二）取得成效

自开展涉农资金整合工作以来，会昌县根据制定的涉农资金整合实施方案和管理办法，探索对不同部门安排的资金性质相同的项目进行整合的思路，紧紧围绕产业发展布局和财政支农重点项目安排，确定以脐橙、油茶、蔬菜、生猪、烟叶等几大产业为主导，形成了以现代农业生产发展、高效节水灌溉、旱作农业等财政支农项目为整合原动力的平台。不断完善涉农资金横向、纵向整合机制，发挥财政资金“四两拨千斤”的导向作用，取得了较好的资金整合效应。

一是整合产业扶贫资金2800万元。主要用于两个方面：一般产业发展，包括烟叶种植、果业种植产业、生猪肉牛肉羊养殖产业、柑橘黄龙病防治、毛竹产业、油茶产业、芙蓉李产业等；精准扶贫（用于建档立卡贫困户）产业发展，包括精准扶贫产业贷款贴息、油茶种植、毛竹种植、脐橙种植、猕猴桃芙蓉李杨梅枇杷板栗等、茶叶种植、蔬菜种植、生猪肉牛肉羊、蜜蜂养殖、水产养殖、土地流转补助、贷款风险补偿金、贫困户技术培训等。

二是整合中央专项彩票公益金1000万元，支持革命老区扶贫开发。主要用于现代农业及乡村旅游开发等，包括周田镇产业道路开发、中村乡产业道路建设、筠门岭旅游开发、站塘高排小密产业化基础设施建设等。

三是整合农业综合开发产业化项目资金213万元，主要用于扶持果业产业合作社的规模发展。

四是整合农村中小学教育专项资金267万元。主要用于调减7所项目学校结余资金，增加7所项目学校缺口资金，结合实际调整3所项目学校资金用途。

通过整合项目的实施，会昌县种养规模不断扩大，养殖效益明显增加，农村社会事业基础设施明显改善，美好乡村建设步伐加快，整合效果初步显现。特别是结合现在的精准扶贫工作，会昌县7万多贫困户从政策中获得扶持，极大地带动了广大农户产业脱贫的积极性。

二、会昌县涉农资金整合试点工作存在的问题

（一）资金整合规模有限。根据江西省涉农资金整合试点现行政策，中央资金及其地方配套资金应在相关资金管理办法框架内按照“渠道不乱、用途不变”的原则使用，中央资金较难真正整合，而中央资金及其配套资金占了整个涉农资金的大部分比重。现有省市下达的涉农资金中也有很大一部分属于“戴帽”安排，从而造成实际能够整合的资金规模有限。

（二）资金整合水平较低。由于各类涉农专项资金涉及主管部门众多，资金管理办法、使用界限各不相同，且多以“条条”为主，导致很多资金的整合只是停留在地点上、空间上项目堆砌式整合的初级阶段，无法实现部门资金统一管理、统一实施。如果完全由试点县自主整合和安排，各类检查验收则难以达到上级相关部门要求，上级部门审计也难以过关。

（三）资金整合时效打折。根据要求，纳入整合范围的资金应由省市相关部门切块提前下达到县，由试点县自主确定具体项目、地点、内容后报省市备案，试点县在年初即可根据省市下达的切块资金做到“早部署、早谋划”。但目前大部分涉农资金项目仍需逐级申报和批复，资金也分项目分年度分批次下达，造成县里无法将项目统一安排实施，资金使用时效上打了折扣，受了限制。

（四）资金整合协调不畅。目前，会昌县直接分配与管理农业项目资金的部门有一二十个，但涉农资金整合工作主要由财政部门在推动。财政部门虽然掌握资金安排的总体情况，但不是资金的具体使用和项目主管部门；各涉农部门有不同的利益和出发点，一些部门的整合意识不强，不敢担当，责任不清，导致跨部门协调难度较大，有些整合措施难以落实。

（五）资金整合规划不全。少数项目主管部门不能结合本县实际科学制定规划，筛选符合本地的主导产业和重点项目不到位，整合重点不清晰；对项目区缺乏统筹规划，致使项目申报不集中，各类涉农资金难以实现“捆绑使用”。

三、进一步做好涉农资金整合工作的建议

（一）加强顶层设计，自上而下从体制机制方面推进整合工作

1.允许打破资金界限。在不突破农业、农村、农民“三农”范围的大前提下，建议允许试点县打破各类涉农资金使用界限，从而赋予县级政府更大自主权。这样，县一级就可以根据项目的轻重缓急和资金整合计划自主安排资金和项目，对不同渠道来源但性质类似的资金项目，自主选择实施部门，统一实施、统一管理。

2.实行资金切块下达。建议省市尽快改变以往逐个项目申报和批复的做法，参照革命老区转移支付资金管理办法，对涉农资金在年初尽量做到切块下达，由试点县按照整合计划早安排、早部署、早实施，真正赋予试点县项目立项权、审批权。同时，试点县需就项目安排报省、市备案。

3.扩大整合资金范围。建议将农村公路硬化维修、环境保护与治理、城乡垃圾处理、电子商务进农村等与“三农”密切相关的专项资金，一并纳入整合范围。

（二）加强贯彻落实，针对薄弱环节采取有力措施推进整合工作

1.以规划为龙头整合项目。一方面，要科学制定涉农资金整合的中长期规划和年度计划，进行通盘设计和系统安排。特别是结合“十三五”发展规划的编制，抓紧制订和完善农业农村、水利交通基础设施等专项规划，明确一个时期内各专项建设的总体目标、主要任务、工作重点以及重大举措，逐步形成按规划统筹项目、按项目安排资金的投资管理新格局。明确每年涉农资金整合安排的重点领域和项目，以规划定项目，围绕项目整合资金；另一方面，要结合罗霄山片区总体规划和精准扶贫工作，重点支持优势产业，集中财力建好几个重点项目，打造几个优势区域，形成示范带动效应。同时，兼顾偏远边穷地区的发展需求，防止资源过度集中优势地区，保证协调发展。

2.以协调为手段推动整合。涉农资金整合领导小组要加强协调工作，要求各涉农单位进一步解放思想，树立大局意识和全县一盘棋的思维，破除部门利益观，摒弃本位主义，敢于担当，实现资金积聚、规模扩张、释放效益。要牵头做好宣传和解释工作，营造浓厚的工作氛围，通过宣传涉农资金整合的积极效应，实现高位推动，让“整合”概念不局限在财政部门，促使更多的涉农部门认识到资金整合的重要性。要实行问责制，对少数涉农部门不服从工作大局，暗中阻挠整合工作或畏首畏尾、不敢担当的，要进行责任追究。

3.以绩效为导向进行监管。要结合预算绩效管理改革和财政资金竞争性分配等改革的先进理念，加强财政涉农资金的全程绩效管理，对项目的可行性和绩效目标进行评估，明确资金投入、预期绩效等内容。要完善监管机制，将监管关口前移，切实加强事前监管力度；发挥财政、审计、纪检监察等部门的监督作用，对各项涉农专项资金的安排使用情况跟踪检查和“回头看”，确保整合资金的使用绩效。

（作者单位：江西省会昌县财政局）

责任编辑：洪峰