扶贫项目影响评估的核心问题与逻辑框架

陆汉文　岳要鹏

摘要：扶贫项目影响评估是实施精准扶贫精准脱贫方略的迫切需要。本研究认为，资源-机会竞争与成本-风险分配是开展扶贫项目影响评估的核心问题。沿着扶贫项目实施的逻辑链条，甄别各关键环节的利益相关者，可以构建出以资源-机会竞争和成本-风险规避为核心的扶贫项目影响评估总体框架。根据该框架，可以清晰揭示扶贫项目在不同环节对不同群体产生的不同影响及这种影响的实现机制与条件，从而对其扶贫效果做出科学评价，并为后续政策和项目提供科学依据。

关键词：扶贫项目影响评估；资源-机会竞争；成本-风险分配；评估框架

一、引言

党的十八大以来，我国逐步确立精准扶贫、精准脱贫方略，构建了适应全面建成小康社会奋斗目标的贫困治理体系。从逻辑上看，精准扶贫、精准脱贫包含三个关键环节，即贫困人口精准识别与动态管理、贫困问题精准干预、扶贫效果精准评估。在管理实践中，扶贫效果精准评估既是精准扶贫、精准脱贫管理过程的终点，也是贫困人口精准识别与动态管理、贫困问题精准干预的重要反馈环节，具有非常重要的作用。然而，因贫困问题复杂性和投入不足等因素制约，我国扶贫开发实践长期存在重项目投资建设、轻项目评估的普遍现象。相应地，关于扶贫项目评估的研究也颇为薄弱。

在国外，扶贫效果评估是随着社会影响评估的兴起、发展而逐步受到重视的。20世纪七八十年代，随着环境影响评估在美国等西方国家的推行，聚焦项目对利益相关者的日常生活、社会结构等方面改变状况的社会影响评估应运而生。世纪之交，IOC（社会影响评估指导原则跨组织委员会）成立并发展出一套基本的社会影响评估比较法模型①。Charles Harris等人探索了参与式评估方法的应用②。Henk Becker等人分析了地理信息系统分析法、社会经济模型、计算机模拟和公共仲裁等方法在社会影响评估及预测方面的应用③。世界银行等发展援助机构构建了扶贫项目影响评估的分析框架④。世界银行还开发了一系列贫困影响评估的计量分析方法。在国内，施国庆等人较早探讨了工程项目社会评价的相关问题⑤。汪三贵、李小云等人分析了财政扶贫资金的瞄准和使用效率问题①。王小林、徐丽萍使用倾向得分匹配法（PSM）对山西省扶贫项目进行了减贫效果影响评估②。王晓毅等人从制度建设、人员培训、组织试点和规范评价等方面提出了推动贫困影响评价的建议③。

本研究拟在借鉴国内外社会影响评估理论和实践成果的基础上，就扶贫项目影响评估的两个基本问题进行讨论：一是扶贫项目影响评估的核心问题，二是扶贫项目影响评估的逻辑框架。

二、扶贫项目影响评估的核心问题与关联理论

阐明扶贫项目影响评估的核心问题，并根据相关理论揭示该核心问题的含义和科学性，是构建扶贫项目影响评估逻辑框架、确定评估流程与方法进而开展评估实践的前提和基础。

（一）扶贫项目影响评估的核心问题：资源-机会竞争与成本-风险分配

不论何种扶贫项目，归根结底总是表现为扶贫资源（资金、产品、服务）和发展机会的供给。项目类型不同，供给链条的长短不一。沿着这个链条，有很多行为主体（利益相关者）力图从扶贫资源中获益，既包括正当获益（如贫困地区基础设施建设承包商、供应商的经营利润），也包括不正当获益（如非贫困户冒充贫困户占有扶贫资源、基础设施建设承包商以次充好等）。从这个角度看，扶贫项目实施的过程也就是利益相关者围绕资源和机会展开竞争的过程。竞争的规律与结果在很大程度上决定着扶贫项目的实际绩效。

扶贫项目实施也有自身的成本和风险。成本方面，一是有些类型的扶贫项目需要目标人群投资投劳，如产业发展项目、扶贫搬迁项目等；二是参与扶贫项目需要付出一定的机会成本，如接受甲行业的技能培训就可能失去了在乙行业就业创业的机会。与成本及机会相对应的还有风险问题，如扶贫搬迁可能带来债务负担，创业投资可能遭遇市场需求和价格剧烈波动带来的亏损等。不论成本还是风险，其分配都有自身的规律性，这种规律性深刻影响着扶贫项目的实际绩效。

（二）扶贫项目影响评估的关联理论

从资源-机会竞争与成本-风险分配这个核心问题出发，与扶贫项目影响评估相关联的理论主要包括利益相关者理论、能力贫困理论和参与式发展理论。

1.利益相关者理论。利益相关者理论发端于公司治理研究，是对传统的“股东至上主义”公司治理模式的调整。按照弗里德曼的思想，广义的利益相关者涵盖了员工、消费者、受企业实现经济目标影响的居民、社区、环境、政府等④。据此思想，扶贫项目产生的利益相关者既包括扶贫对象这个核心利益相关者，也包括其他居民（如非贫困农户等）、社会组织、企业等其他相关行为主体。扶贫项目影响评估既要重点关注项目对目标群体（扶贫对象）脱贫的影响（正向的影响）和可能返贫的影响（负向的影响），也要关注对目标群体之外的相关主体（如涉及的非贫困人口）的正向影响（获益）和负向影响。

2.能力贫困理论。能力贫困理论由阿马蒂亚·森提出。森认为，以人均收入来分析贫困问题，存在明显的缺陷，它不能解释“在粮食供给没有减少的情况下，饥饿为何发展，以及为什么一些人啼饥号寒，而另外一些人却脑满肥肠”⑤。为此，森提出了能力贫困的观点，认为贫困是个人基本发展能力的丧失，减贫就是扩展人们从事其珍视事情的可行能力，体现在免于饥荒与疾病、接受教育和获得市场机会、参与政治等多个方面⑥。实施扶贫开发是要缓解甚至消除扶贫对象因发展能力剥夺或缺失而在资源-机会竞争与成本-风险分配实践中呈现出的弱势地位，进而在收入、消费、教育、健康、环境等方面呈现出的多维贫困状态。相应地，扶贫项目影响评估也需要将不同维度的内容纳入进来。

3.参与式发展理论。参与式发展理论关注减贫与发展过程中的“参与”和“赋权”，认为让目标群体参与发展干预（扶贫项目）全过程且做出应有贡献是项目成功的重要因素①。按照该理论，贫困干预须关注地方性知识，发挥项目目标群体的主体性作用，倡导建立利益主体公平参与机制，注重保护弱势群体的机会和权利。进而，扶贫项目实施效果也与相关主体的参与程度密切相关，扶贫项目影响评估须充分考虑目标群体的参与状况。

利益相关者理论、能力贫困理论和参与式发展理论从不同侧面对扶贫项目影响评估提供了理论支持。利益相关者理论的启示在于，扶贫项目具有不同层次或类型的利益相关主体，其利益都会受到扶贫项目的影响，因而需要对不同的利益相关者分别开展影响分析。能力贫困理论揭示了扶贫项目影响的复杂性、综合性、多维性，要从项目全过程和多维度进行评估，既要关注结果，也要关注过程；不仅关注收入，而且关注消费、教育、医疗、环境等维度。参与式发展理论为扶贫项目影响评估提供了一个重要的分析角度，即贫困人口参与状况与扶贫项目实施效果密切相关，与他们参与资源-机会竞争的能力密切相关。

三、扶贫项目影响评估的逻辑框架

在减贫与发展援助的实践中，一些国际援助组织提出了较有影响力的扶贫项目影响评估工具，如世界银行的贫困与社会影响评价框架（PSIA）、瑞士发展署的逻辑框架法以及亚洲开发银行的利益相关者评估法等。世界银行贫困与社会影响评价框架（PSIA）的提出旨在倡导对贫困现状及其产生原因进行分析，并在此基础上制定相应的发展援助策略。该评估框架包括社会政治分析和经济分析，其中社会政治分析包括制度分析、政治经济分析、利益相关者分析和参与式贫困评价等②。瑞士发展署提出的逻辑框架法按照项目实施流程对项目主要环节（投入、活动、产出、效果以及影响）进行分析，揭示各个环节之间的因果链条，评估不同层面的影响③。亚洲开发银行提出的利益相关者评估法则强调对项目相关利益群体进行识别和界定，确定利益相关者的构成（如主要利益相关者和次要利益相关者等），分析项目对不同利益相关者产生的不同影响④。这些分析框架分别从扶贫项目影响的维度、过程、群体等不同角度提出，为开展扶贫项目影响评估提供了有益工具。

图1是从我国扶贫开发实际出发，以资源-机会竞争、成本-风险分配为核心，整合瑞士发展署和亚洲开发银行已有分析工具形成的扶贫项目影响评估的三层次逻辑框架。如图1所示，左侧是扶贫项目逻辑过程。开发式扶贫项目旨在通过针对性干预活动实现减贫目标，这其中有一个较长的逻辑链条。首先是项目投入，包括政府政策、财政扶贫资金和农户自筹资金、劳动等。其次是项目活动，这是项目投入的载体，是项目发挥作用的具体方式，例如组织开展的培训活动、修建房屋或道路的工程项目等。第三是项目产出，这是项目投入经由项目活动而形成的转化物，例如完成培训课程的劳动力、完工的房屋或道路等。最后是项目影响，包括直接影响和减贫成效。直接影响即项目产出所直接针对的问题的缓解程度，如培训项目相关联的生产经营或就业活动的改善、道路项目相关联的交通运输活动的增加等。减贫成效即直接影响最终产生的经济社会及生态效益，如目标人群的收入是否增加了、多维贫困是否缓解了、是否脱贫了。中间是扶贫项目的影响机制。如前所述，扶贫项目通过资源-机会竞争和成本-风险分配这两种机制产生实际影响。这个过程中，政策环境和基础能力是关键影响因素。一般来讲，扶贫对象的基础能力较弱，在资源-机会竞争和成本-风险分配中处于劣势地位。基于此，就需要针对资源-机会竞争和成本-风险分配的具体机制设计出差异化的精准扶持政策，帮助扶贫对象克服弱势地位。右侧是利益相关者。在扶贫项目实施的不同环节，其利益相关者既有一致性，也有差异性。总的来看，项目各阶段的利益相关者大体包括政府、社会力量、扶贫对象、邻近人群、市场主体。政府和社会力量是外部帮扶者。扶贫对象是目标人群，是预期受益者。邻近人群则指与扶贫对象生产生活在一起，可能参与项目实施并获取收益的非贫困人口。基础设施、公共设施这类项目具有很强的公共产品属性，必然有非贫困人口参与。产业项目涉及规模效益、市场机制等，也会有非贫困人口参与。即使是针对个人且其收益可有效内部化的技能培训项目，也会因为搭便车或精准识别困难等原因而存在邻近人群获益的可能。市场主体指在扶贫市场上，以有偿方式提供扶贫产品和服务的企事业单位和社会组织等，例如承担基础设施项目的工程施工单位、承担技能培训项目的学校或培训机构、参与产业发展项目的龙头企业等。

扶贫项目影响评估就是要抓住图1所示三个层次，阐明扶贫项目逻辑过程的各个环节，分别列出各环节具体利益相关者，然后在辨析各利益相关者基础能力差别和政策环境的基础上，按照资源-机会竞争和成本-风险分配两条线索，评价扶贫项目实现预期目标的程度，评价比较扶贫对象和邻近人群的获益程度。

四、简要结论

资源-机会竞争与成本-风险分配是探讨扶贫项目影响机制和开展影响评估的核心问题。本研究认为，沿着扶贫项目实施的逻辑链条，即项目投入、项目活动、项目产出、项目影响，区分各环节的利益相关者，进而围绕这些利益相关者对资源机会展开的竞争和对相关成本和风险的规避，可以清晰揭示出扶贫项目在不同环节对不同群体产生的不同影响及这种影响的实现机制、条件等，从而对其扶贫效果做出科学评价，并为后续政策和项目提供科学依据。

扶贫项目影响评估不仅测量贫困人口减少和贫困程度减轻的情况，而且能够在结果和干预项目之间建立因果关系，从而确认减贫结果并非其他因素（如整体经济发展）引起的。影响评估还能够揭示不同类型扶贫对象在扶贫项目中的行为差异和收益程度，揭示不同扶贫项目、不同资金使用方式、不同扶贫措施的效果的差异，因而可用作改善项目设计、完善资金使用方式、寻找高效扶贫措施的手段。因此可将扶贫项目影响作为实现精准扶贫、精准脱贫的倒逼反馈机制。

制约扶贫项目影响评估结果可靠性、有效性的因素很多，利益相关者是根本性力量。若评估者或评估组织者就是扶贫项目的设计实施者，不好的评估结果会直接损害他们的利益，那么就很难保证评估结果的可靠性。因此，扶贫项目影响评估内在地要求由无直接利益关系的第三方开展评估，并且要求评估结果的好坏不影响第三方的利益。换言之，第三方评估不仅要求评估者不是项目的设计实施者，并且要求评估者可以不受利益相关者的干预。这就要求在推行第三方评估时引入信息披露机制、竞争机制和对评估结果的追责机制，保障第三方可以独立自主开展评估并具有提出可靠评估结论的利益机制。

（作者单位：华中师范大学减贫与发展研究院；郑州轻工业学院政法学院）

责任编辑：洪峰