贯彻落实发展新理念 认真做好“十三五”财政支农工作

编者按：为贯彻落实党中央、国务院和部党组关于“三农”工作的决策部署，总结回顾“十二五”时期财政支农工作，分析研判“十三五”时期财政支农工作面临的新形势和新要求，研究部署“十三五”时期及2016年财政支农重点工作，2016年4月20日至22日，财政部农业司联合干部教育中心在江苏镇江财政干部培训中心举办了财政支农政策培训班。财政部农业司司长、国务院农村综合改革工作小组办公室主任吴奇修同志在培训班上作主题报告。本文根据吴奇修司长讲话内容整理而成。

一、“十二五”时期财政支农工作成效显著

“十二五”时期，在党中央、国务院和财政部党组的坚强领导下，在财政部党组和地方党委政府的高度重视下，在农口部门和农村综合改革工作小组成员单位的大力支持下，各级财政部门全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，认真学习领会习近平总书记系列重要讲话，认真落实中央“三农”工作决策部署，按照深化财税体制改革总体要求，积极加大投入力度，不断完善政策体系，着力创新体制机制，切实加强资金管理，为创造我国农业农村发展的又一个黄金期提供了重要支撑。

（一）投入规模迈上新台阶，支出结构更加优化。

“十二五”时期，全国一般公共预算农林水事务支出规模屡创新高，五年累计达到6.67万亿元，是“十一五”时期2.67倍，年均增长14.8%。中央财政出台了“提取10%土地出让收益用于农田水利建设”政策，彩票公益金支持扶贫开发政策对贫困革命老区全覆盖，逐步将森林植被恢复费、水利建设基金、水土保持补偿费等政府性基金预算转列一般公共预算，进一步拓宽了农业农村投入渠道。在中央财政的带动下，省级财政投入增长迅速。“十二五”时期，超过八成的省份，省级财政安排的由农业处和综改办负责管理的资金规模累计超过百亿元，其中，江苏、浙江、内蒙古、上海、四川等省份超过500亿元；年均增长速度保持两位数的省份达到六成以上，青海、辽宁、宁夏、山西等省份增速超过30%。支出结构进一步优化，资金安排更多地向生态保护、水利建设、脱贫攻坚等领域倾斜。

（二）支农政策形成新体系，政策目标更加精准。

1.农业可持续发展体系初步构建。2014年以来，中央财政积极支持实施农业可持续发展新战略，逐步推动农业发展由追求产出数量向数量与质量并重、生产与生态协调转变。在继续加强农业综合生产能力的同时，主动对现有政策进行调整和补充，支持开展了重金属污染耕地修复治理、地下水超采区综合治理、退耕还湿等试点，加大了对农业“走出去”的扶持力度，着力探索农业休养生息、永续发展的有效路径和模式，取得了初步成效。湖南对重金属污染耕地实行分区治理，试点区域稻米镉含量达标率大幅提高，部分替代作物品种实现产业化发展。河北从“节、引、蓄、调、管”五个方面综合施策，部分试点地区地下水水位变化呈现出降速减缓、个别回升的态势。与此同时，新一轮退耕还林还草和天然林资源保护工程二期启动实施，第一轮草原生态保护补助奖励政策顺利完成，粮改饲结构调整试点实现良好开局。

2.适度规模经营政策体系逐步形成。“十二五”时期，中央财政把支持发展适度规模经营摆在突出位置，研究出台了一系列有针对性的措施。突出政策引导，制定印发了支持适度规模经营的指导意见，明确了财政支持的总体思路、基本原则和主要措施。强化主体培育，调整完善农业“三项补贴”政策，统筹推进财政支持农民合作社创新、农业生产全程社会化服务、农村一二三产业融合发展等试点，支持农垦全面纳入国家强农惠农富农和改善民生政策覆盖范围。发挥市场机制，支持全面开展农村土地确权登记颁证工作，推动土地经营权有序流转。加强与金融资本合作，帮助新型经营主体打通信贷通道。各地也因地制宜，开展了一系列有益探索。安徽耕地流转率达到46.8%，全省耕地流转面积由2011年的637.8万亩，提高到2015年的2921.9万亩。江苏建立社会化服务补贴机制，帮助服务组织构建覆盖粮食生产全过程的“一条龙”式服务。

3.精准扶贫政策体系更加健全。逐步构建完善了面对贫困地区、贫困人口的财政综合扶贫政策体系，实现了政策全覆盖，为实施精准扶贫、精准脱贫提供了有力保障。加大财政专项扶贫资金管理机制改革创新，健全扶贫开发瞄准机制，努力实现分配精准、使用精准和监管精准。资金分配充分考虑扶贫对象数量、贫困深度、脱贫难度等因素，突出支持重点，加大绩效评价力度，强化正向激励作用。大力推动审批权限下放到县，将资金使用与建档立卡相衔接，围绕“五个一批”探索开展资产收益扶贫、集中力量解决突出贫困问题等试点，创造性地提出财政支持易地扶贫搬迁新思路。健全财政扶贫资金全程监管体系，引导发挥群众和社会监督作用。四川将财政支农资金投入到村集体经济组织或农民合作社形成的资产量化到贫困户，使贫困农户获得了长期、稳定的财产性收入。福建积极开展扶贫小额信贷工作，贷款农户户均增收4000元以上。

4.农村综合改革体系日趋完善。经过多年努力，农村综合改革政策已经覆盖村级组织运转经费保障、公益事业建设、公共服务运行维护、集体经济发展、乡村治理等农村公共事务的方方面面。“十二五”时期，乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制、集体林权制度等“四项改革”任务基本完成，村级公益事业一事一议财政奖补全面推开，美丽乡村、农村综合改革示范、建制镇示范、扶持村级集体经济发展等试点启动实施，体制机制的创新有力促进了农村生产关系变革。浙江将物业开发、配套服务、资源开发、资产经营作为优先扶持项目，探索了发展壮大村级集体经济的路子。河南推行竞争性分配机制，建设“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的美好新农村。

（三）机制创新实现新突破，改革步伐更加有力。

1.深入推进涉农资金整合。中央财政积极搭建高标准农田建设、优势特色主导产业、节水增粮行动等平台，鼓励和引导地方自主开展整合。进一步加大预算编制环节整合力度，农业司管理的转移支付资金由2011年的42项整合为2015年的20项。启动黑龙江“两大平原”涉农资金整合试点，在总结第一阶段试点经验的基础上，创造性地提出“大专项+工作清单+集中下达”的新思路，得到国务院领导同志肯定。北京、吉林、新疆、西藏等省份通过涉农资金清理整合，部门预算、转移支付项目数量大幅减少。浙江原则上一个部门只保留一项转移支付。湖北建立负面清单制度，明确清单之外的资金县级政府均可统筹安排使用。

2.财政与金融协同发力。中央财政设立了现代种业发展、贫困地区产业发展、中国海外农业投资开发等基金，实现了从无到有的突破，撬动了金融和社会资本支持“三农”发展。江苏实行“无偿改有偿、资金改基金”改革，有效破解了农业产业缺乏产业资本支持等难题。甘肃打造“双联惠农贷款”、“精准扶贫专项贷款”等平台，通过贴息方式撬动银行贷款587亿元，惠及82万农户。海南开展涉企农业资金股权投资试点，股权投资管理公司按照财政投资额的15%跟进投资，放大了投资规模。

3.资金使用机制不断创新。在继续完善以奖代补、先建后补、民办公助等财政支持机制的同时，更加注重发挥市场在资源配置中的决定性作用和农业经营主体在生产发展中的主体作用。贵州六盘水市积极探索“资源变股权、资金变股金、农民变股东”改革，盘活了农村资源，用活了财政资金，激活了各类经营主体的积极性。江西在农业生产全程社会化服务、村级森林防火等领域，开展政府向社会力量购买服务试点，提高了公共服务水平和效率。山东积极推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营。

（四）资金管理进入新阶段，管理效能更加突出。

1.深化审批权限改革。在进一步下放审批权限的同时，按照权力和责任相匹配的原则，切实加强权限下放后的资金管理，不断提高资金管理水平和使用效益。重庆除少数受技术、政策限制的资金外，绝大多数都实行因素法切块下达。广西按照政府部门之间合理分权、上下级之间合理授权的思路，进一步明确各自职责权限。湖北推动基层财政部门从项目申报、评审、选定环节退出，集中精力加强监督管理和绩效评价。

2.强化涉农资金监管。中央财政近年来每年选择一些涉农资金，安排专员办进行专项检查，特别是2015年组织在全国范围内开展了涉农资金专项整治行动，应该说形成了比较持续有力震慑，提高了各方思想认识，推动涉农资金使用管理呈现总体向好趋势。广东建立各级涉农主管部门与财政、纪检监察、审计等部门联合查案机制，强化资金监管和责任追究。云南运用“一折通”信息化平台和数字乡村平台，对涉农直补资金和财政支农资金扶持效果进行全程监测。宁夏启动涉农资金信息公开试点，对农业补贴等七大类项目资金的分配、审批、使用、监管等环节进行全面公开。

3.加强预算管理制度建设。财政支农领域中期财政规划管理顺利实施，部门预算管理改革不断深化，转移支付管理制度体系逐步完善，结余结转资金盘活取得实效，预算绩效管理工作扎实推进。天津探索建立了农业一般性转移支付制度，将项目管理向目标管理过渡，将项目审查批准向执行和验收过渡。陕西对所有省级财政支农专项资金实施项目库滚动管理，省级主管部门、市县财政部门审核排序后，由省级财政统筹研究提出预算安排建议。中央农口部门预算管理水平进一步提升，水利部、农业部、国家林业局、中国气象局在中央部门预决算评比、绩效管理考核中，多次荣获一等奖。

“十二五”期间，特别是党的十八大以来，面对错综复杂的国内外经济环境、多发频发的自然灾害，以习近平同志为总书记的党中央高度重视“三农”发展，采取了一系列政策措施，开创了农业生产连年丰收、农民生活显著改善、农村社会和谐稳定的新局面，农业农村成为了经济社会发展的“稳定器”和“压舱石”。财政支农政策是党的强农惠农富农政策的重要组成部分，为农业农村稳定健康发展，发挥了重要的基础和支柱作用。这些成绩的取得，归功于党中央、国务院及地方各级党委政府的正确领导，归功于财政部党组的正确领导，离不开全体农财干部的辛勤付出，当然也离不开各级农口部门和农村综合改革工作小组成员单位的大力支持。在此，我代表财政部农业司和综改办向大家表示衷心的感谢。

五年来，财政支农改革发展成绩来之不易，经验弥足珍贵，体会极为深刻。第一，必须坚持依法理财。始终用制度、规矩、纪律管人、管事、管钱。健全管理制度，理顺管理流程，强化内部控制，不断提高资金使用效益，有效保障资金安全和干部安全。第二，必须坚持科学发展。制定政策既要注重顶层设计，又要契合基层需要，统筹兼顾当前与长远、局部与整体、东部与中西部、国内与国际。在支持保障国家粮食安全的同时，加快转变农业发展方式，促进农业可持续发展。第三，必须坚持主动作为。把握“与其被动买单，不如主动请客”的工作方法，对符合改革发展方向、符合农业农村实际，看清看准的事，大胆推进，开拓创新。要主动加强政策研究，及时跟进发现问题，增强财政部门话语权。第四，必须坚持群众观念。把农民群众的根本利益作为工作的出发点和落脚点，不折不扣落实好党的强农惠农富农政策，加强作风建设、纪律建设和队伍建设，以“三严三实”要求推动各项财政支农工作。

在看到成绩的同时，我们也要清醒认识到存在的差距和不足。例如，政策设计的可操作性有待进一步提升，资金管理的水平有待进一步提高，改革创新的魄力有待进一步增强等。这些问题都需要高度重视，采取有效措施加以解决。

二、准确把握“十三五”时期财政支农工作面临的新形势和新要求

研究、谋划、推动“十三五”财政支农工作，必须立足于党和国家战略全局，准确把握“三农”工作、财政工作的新形势和新要求。

（一）全面建成小康社会明确了约束性新任务。

到2020年全面建成小康社会，是我们党确定的“两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标。全面建成小康社会的核心是全面，包括：覆盖的人群全面，不让一个人掉队；涵盖的地域全面，东中西部、城市农村一道迈入小康；涉及的领域全面，经济、政治、文化、社会、生态五位一体发展。全面建成小康社会的重点是农村，解决好“三农”问题是全面建成小康社会最突出、最艰巨、最繁重的任务。

农业农村领域全面建成小康社会的主要任务，可以用三句话来概括。一是“三个一亿人”。即，到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚区和城中村改造，约1亿人口在中西部地区的城镇化。十八届五中全会要求，加快落实中央确定的使1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的目标。“一亿人进城”，实质上是如何同步推进新型城镇化和农业现代化的问题。二是“农民收入倍增”，就是到2020年城乡居民人均收入比2010年翻一番，重点和难点是如何持续增加农民收入。三是“几千万人脱贫”，就是到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，按照最新的统计数据，截至目前还有5575万农村贫困人口，这是如何支持精准扶贫、精准脱贫的问题。完成这三大任务，我们具备很多有利条件，也面临一些困难和挑战。

1.同步推进农业现代化与新型城镇化问题。

新型城镇化与农业现代化关系密切，二者相互促进、相辅相成。第一，推动新型城镇化有利于转移农村剩余劳动力，拓宽农民就业和增收渠道。非农务工收入已经成为农民的重要收入来源，通过发展非农产业，促进一二三产业融合发展，能够为农村剩余劳动力转移和农民增收提供产业支撑。第二，推动新型城镇化有利于实现农村土地集约化利用，促进农业适度规模经营，为发展现代农业腾出宝贵空间。第三，推动新型城镇化有利于带动新农村建设，促进城乡公共服务均等化。中央明确提出，要把国家财政支持的基础设施建设重点放在农村，促进城乡基础设施互联互通、共建共享。

城镇化的核心是人的城镇化，但目前最大的问题也是“农民进城”问题，农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。此外，“土地城镇化”快于人口城镇化的问题非常突出。一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，浪费了大量耕地资源，既威胁了国家粮食安全和生态安全，又加大了地方政府性债务等风险。

我们之所以关注农业现代化与新型城镇化的关系问题，因为它与财政支农工作密切相关。一方面，我们有一些政策与城镇化直接相关，比如，建制镇示范试点、农村土地承包经营权确权登记颁证、易地扶贫搬迁等政策。另一方面，农业农村领域的很多问题都是在快速城镇化的背景下出现的，财政支持农业生产、生态保护、农村发展等方面的很多政策，也与城镇化问题间接相关。因此，楼继伟部长多次强调，研究农业问题，要与新型城镇化结合起来。

2.促进农民持续增收问题。

党的农村政策好不好，农民最直接的感受是腰包鼓不鼓、获得感强不强。城乡居民收入倍增计划能不能实现，关键取决于农民收入能不能加快增长。

2014年，我国农民人均可支配收入首次突破1万元大关，2015年达到11422元，五年平均增长了9.6%。更为重要的是，自2010年开始，我国农民收入增幅连续六年高于GDP增幅、高于城镇居民收入增幅。需要注意的是，这里讲的是增速的概念，并且这个增速是以低基数为前提的。从城乡居民收入差值来看，差距一直在拉大。因此，农民持续增收的任务依然非常艰巨，面临更大考验。一方面，农业生产成本抬升，竞争力不足，务农增收困难。2011年以来我国粮食生产收益明显下滑，仅靠农业家庭经营实现持续大幅增收很难。另一方面，农村一二三产业融合程度不够，经济下行压力大，非农收入增长困难。不少地方农民工返乡人数呈现增加趋势，但目前农村市场能够提供的收入水平依然是有限的。今后要依靠农民合作社、村级集体经济等平台，促进农村产业融合，拓宽农民增收致富渠道。

“十三五”规划纲要提出，今后五年农民收入年均增长要保持在6.5%以上。这个目标如果能达到，就可以实现到2020年农民收入翻番。增加农民收入的主要途径包括：一是大力支持发展现代农业，提高农业生产的质量和效益。大规模建设高标准农田，提高农业机械化和农业科技水平，大力发展适度规模经营，提高农业生产的组织化和规模化程度，实现节本增效。二是促进一二三产业融合。通过发展农产品加工、电子商务、休闲农业、乡村旅游、特色种养等新业态，延长农业产业链，提高农业附加值，让农民更多地分享农业增值的收益。三是推动农村产权制度改革，通过盘活农村集体资产，特别是经营性资产，让农民得到更多的财产性收入。四是同步推进新型城镇化和农业现代化，减少农民，富裕农村。

3.支持脱贫攻坚问题。

党的十八大以来，中央把扶贫开发工作纳入“四个全面”战略布局，作为实现第一个百年奋斗目标的重点工作，摆在更加突出的位置。十八届五中全会以后，召开的第一个中央工作会议就是中央扶贫开发工作会议。2015年11月底，又印发了《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》。今年“两会”上，习近平总书记、李克强总理在多个场合都强调，要坚决守住民生底线，坚决打赢脱贫攻坚战。

我们要牢记脱贫攻坚的总体目标：“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障，实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”

（二）推动农业现代化面临着结构性新难题。

农业现代化取得明显进展，是经济保持中高速增长的重要内容，也是“十三五”时期经济社会发展的主要目标。近十几年，我国农业现代化建设迈出了坚实步伐，但与经济社会持续健康发展的要求相比，农业面临的问题也越来越突出。农业发展的矛盾和难题，突出表现在结构方面，主要在供给侧。当前农业发展的结构性问题，主要体现在三个方面。

1.农业资源开发利用格局不合理。

不合理的农业资源开发利用格局，是导致农业资源紧张、环境压力过大、农业发展不可持续的主要原因。一是农业生产布局与水土资源条件不匹配。一些地区水资源短缺，过多种植高耗水作物，导致地下水位不断下降，进而出现河流干涸、湖泊萎缩、地面沉降、海水入侵等一系列问题。二是耕地利用强度超过承载力。我国是世界上耕地复种率最高的国家之一，耕地利用强度已达到使用的极限。耕地的过度利用，导致土壤养分失衡、基础地力不断下降。三是过度开垦草原、湿地。

2.农产品供需结构性失衡。

失衡的典型表现就是供不应求与供过于求并存。一方面，有效供给没能很好适应需求变化，消费者对农产品质量、信誉保障的较高要求难以满足。随着居民收入水平逐步上升，模仿型排浪式消费阶段基本结束，个性化、多样化消费渐成主流，对产品质量安全的要求也越来越高。比如奶粉，一句话概括是“洋奶粉脱销，国产奶粉滞销”。又如大豆，中国从有着几千年种植历史的大豆原产国，变成了世界上最大的大豆进口国。另一方面，部分品种生产过剩，出现粮食产量、库存量、进口量“三量齐增”的怪象。

3.农产品贸易结构堪忧。

受农产品价差及关税政策等因素影响，我国农产品的贸易格局存在着结构性问题。一是农产品国际竞争力不强。虽然我国农产品贸易总量逐年增长，但农产品结构及实力仍处于较低竞争水平，禽肉、猪肉、新鲜蔬菜等劳动密集型农产品具有比较优势，而小麦、油菜籽、大豆等土地密集型农产品缺乏国际竞争力。二是农产品国内外价格倒挂的趋势短期内难以改变。国际农产品价格大幅跌落，国内粮价受托市收购价格支撑则长期维持高位。三是关税保护水平不足。我国农产品进口的平均关税只有15.2%，是世界平均水平的四分之一。

因此，只有立足需求进行生产，才能解决供需结构失衡的问题，这就要求我们，要根据形势变化及时调整完善财政支农政策。有关部门正在开展这方面的相关研究。农业结构调整与确保国家粮食安全是相辅相成的。越是在粮食生产形势好的时候，越要重视粮食安全问题。习近平总书记强调，农业是战略问题，现在出现的问题是发展中的问题，不能因为这些技术性问题影响战略问题。一旦出问题，下多大力气都难缓过来。

（三）深化财税体制改革提出了变革性新要求。

1.财政收支矛盾加剧导致支农投入受到影响。

去年以来，经济增速放缓和PPI连续下降，随着去库存、去产能等工作的推进，以及对影子银行、土地财政等的规范管理，财政收入形势可能更加严峻。与此同时，财政支出刚性增长趋势没有改变，稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险等增支需求仍然较大。同时，支出结构僵化、过高承诺、资金使用效益不高等问题仍然比较突出。在这种严峻的收支形势下，继续保持财政支农投入大幅度增长是不可能的。但需要看到的是，虽然增量减少了，增幅下降了，但经过这么多年的快速增长，财政支农资金的总体规模还是很大的。同时，资金使用存在多头管理、分散安排、效益不高等问题，进行结构优化的潜力也很大。当前，用好存量资金、强化管理，既有很强的紧迫性，也有更多的现实意义。

2.财政供给方式变化要求支农政策作出调整。

深化财税体制改革的一项重要内容是改进预算管理制度。十八届三中全会《决定》明确提出，“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”。去年以来，部里部署开展了一项工作，要求对在收入高增长时期支出标准过高、承诺过多等不可持续支出或政策性挂钩支出，要在合理评估的基础上及时压减。因此，随着财政经济形势的变化，财政收支政策会发生较大的调整，将更加强调保障财政支出的可持续性。在这种影响下，财政供给方式正发生深刻变化，政策工具的运用、支持方式的选择都与过去有所不同。基本的导向是：由名目繁多、低效的财政补贴逐步向绿色生态为导向的补贴政策转变，由以财政补助为主向补助、基金、贴息、担保等工具综合应用转变，财政资金从市场竞争性领域逐步退出。这对我们进一步调整完善财政支农政策体系提出了更高要求。

3.财政绩效理念深化要求强化支农资金管理。

加强预算绩效管理是深化财税体制改革的重要方面。绩效目标将作为部门预算安排的重要依据，未按要求设定绩效目标的项目支出，不得纳入项目库管理，也不得申请部门预算资金。专项转移支付都要按要求设定绩效目标，未按要求设定绩效目标或设定不合理的且不按要求调整的，不得进入专项转移支付预算安排和资金分配流程。

预算绩效管理对强化支农资金管理提出了新的要求。我们推进支出结构调整，要坚持以绩效为导向，以考评结果为依据，对绩效目标不清楚，绩效评价结果不理想的资金和项目，要坚决调整甚至予以归并取消。按照要求，每一项资金都要设定绩效目标和开展绩效评价，这就要求我们进一步完善管理制度，切实强化资金监管，把“用钱必问效、无效必问责”的观念融入到资金分配、使用、管理的每个环节。

总的来看，“十三五”时期，我国农业农村发展的外部环境和内在动因将发生深刻变化，面临的内外部矛盾将更加错综复杂。财政支农工作，正处于一个新的历史阶段，我们的起点之高前所未有，面对的矛盾之多前所未有，肩负的任务之重前所未有，必须坚定信心，迎难而上，抢抓机遇，主动作为，实现化危为机、变压力为动力，努力开创财政支农事业新局面。

三、扎扎实实做好“十三五”时期及2016年财政支农工作

（一）“十三五”时期财政支农工作的总体思路和主要任务。

1.总体思路。“十三五”时期，财政支农工作要全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，以发展新理念为引领，按照新一轮财税体制改革的安排部署，以财政支农政策供给改革推进农业供给侧结构性改革，促进农业可持续发展，增进农民福祉，同步实现农村小康。

2.主要任务。着力重构一个体系、实现两个安全、打赢三大战役，为促进农业农村经济社会持续健康发展提供有力支撑。

着力重构一个体系。即，顺应经济发展新常态和农业农村发展新形势，落实五大发展理念，把握创新、协调、绿色、开放、共享发展的内在联系，以涉农资金整合统筹为抓手，进一步优化财政支出结构，稳妥推进部门职能转变，探索合理划分中央和地方支农事权及支出责任，逐步推动财政支农政策供给侧改革，重构财政支农政策体系，使政策目标更加准确、政策措施更加切实、政策作用更加有效。

着力实现两个安全。即，保障国家粮食安全和生态安全，既要粮食满仓，也要绿水青山。一方面，支持实施藏粮于地、藏粮于技战略，保证粮食和主要农产品有效供给，实现水平更高、内涵更深的粮食安全。不仅是数量上的安全，而且是质量上的安全；不仅是国内农业综合生产能力得到巩固和加强，而且是农业对外合作能力得到明显提升，统筹国内国际两个市场两种资源的能力大大增强；不仅是当期的供给安全，而且是形成未来的可持续供给能力。另一方面，把支持绿色发展放在更加突出的位置，着力加强农林生态保护与治理，推动农业发展方式发生实质转变，逐步从主要追求产量和依赖资源消耗的粗放经营，转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业科技创新、注重可持续的集约发展上来，初步实现“产出高效、产品安全、资源节约、环境友好”。

着力打赢三大战役。即，脱贫攻坚战、结构调整战、农民增收战。打赢脱贫攻坚战，就是要实现我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，进一步缩小城乡差距。打赢结构调整战，就是要向不合理的农业结构宣战，调整种植结构、产业结构、生产布局，促进一二三产业融合发展，全面推进农业供给侧结构性改革，增强农业发展的后劲和活力。打赢农民增收战，就是要始终把增进农民福祉作为财政支农政策的重要目标，创新农业经营体系，提高农业经营效益，创造更多就业机会，健全利益分享机制，保障农民收入持续增加。

（二）认真抓好2016年财政支农重点工作。

2016年是“十三五”的开局之年，也是全面建成小康社会决胜阶段的首战之年，做好今年的财政支农工作非常重要。

1.关于支农投入与管理问题。

（1）通过机制创新来加大投入。按照“保障重点，压缩一般”的要求，将资金更多地向脱贫攻坚、适度规模经营、农业可持续发展等领域倾斜。同时，充分发挥财政资金的引导和杠杆作用，鼓励和引导社会资本投入农业农村。

（2）通过整合统筹来增强合力。涉农资金整合工作已经开展了10年，各方面对这项工作的认识也逐渐达成了一致。当前，涉农资金整合已经迎来了历史上最好的时机。我们将从中央、省、市、县多个层级，上下联动，共同推进涉农资金整合。一是积极加大源头整合。按照《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》要求，逐步将涉农资金整合为农业综合发展、农业生产发展、水利发展、林业改革发展、农村社会发展、扶贫开发等六类。我们已经对农业司管理的转移支付整合提出了一个初步方案。总体思路是进一步大幅减少专项个数，梳理和重设支出方向，赋予地方统筹使用自主权。同时，扩大因素法分配比例，改革绩效评价方法，加强配套制度建设。省级及以下层面也要提前研究部署，认真做好谋划。二是认真抓好各项试点。按照点面结合的原则，着力抓五个方面试点工作。面上，抓好支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点。点上，抓好黑龙江“两大平原”涉农资金整合、省级涉农资金管理改革、湖南省高标准农田整合、市县涉农资金整合优化等试点。这些试点都是遵循党中央、国务院要求，按照中央指导、地方自主的原则，凡是授权范围内的事项，试点地区都可以大胆创新，允许试错，但方向性不能有错，低级错误不能有。试点要注意加强制度建设，确保整合后的资金使用管理有法可依，强化事中监控和事后评价，确保完成试点任务。对于非试点地区而言，可以在现有政策框架内，继续探索其他有效的整合模式，着重从机制上进行创新。要防止边整合边形成新的分散。

（3）通过强化管理来提质增效。去年，涉农资金专项整治行动发现的问题中，以违规问题为主，且集中在资金拨付、项目建设等环节，项目管理类资金问题发生比例高于普惠性补贴资金，西部地区问题发生比例高于中部地区。针对这些问题，今年要重点抓好两方面工作。一方面，要巩固专项整治行动成果。对于已经完成整改的省份，要及时组织开展“回头看”，确保整改全面、彻底、到位。对于还没有完成整改的省份，要提高思想认识，增强紧迫意识，采取有效措施，加快工作进度。另一方面，要建立健全长效机制。改进和加强涉农资金管理永远在路上。要通过分析问题背后的深层次原因，从体制机制上找到解决问题的办法。

2.关于支持脱贫攻坚问题。

（1）支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点。根据党中央、国务院有关要求，财政部牵头研究起草并以国务院办公厅名义印发了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22号，以下简称《意见》）。改革的核心，是把一部分财政资金的配置权力彻底下放给贫困县。中央将在制度和规划等方面，尽最大努力给大家松绑。这项工作涉及范围广，推进难度大，国务院领导、部领导和农业司都倾注了很多心血，花费了很大精力。为沟通协调相关部门达成一致意见，财政部坚持主动作为，勇于担当，自我革命，推动《意见》在中央政策层面取得重大突破。各省对改革试点要负总责，精心挑选领导班子坚强有力、工作基础好、脱贫攻坚任务重的贫困县开展试点，加强工作指导。同时，按照放管结合的原则，加强资金监管，强化考核评价，落实奖惩措施，确保试点顺利推进。

（2）支持易地扶贫搬迁打好脱贫攻坚揭幕战。各地要准确把握和落实好政策，确保搬迁群众“搬得出、稳得住、能致富”。一是瞄准建档立卡搬迁对象，妥善处理精准搬迁和整村搬迁的关系。汪洋副总理明确指示，易地扶贫搬迁对象是建档立卡系统摸出的1000万需搬迁的贫困人口，这是搬迁任务和资金分配的基础，中央给的是这1000万人的钱。建档立卡不准确的，予以调整，将来按人验收。与建档立卡贫困户同步搬迁的其他农户所需建房资金，由各地统筹其他资源、农户自筹资金予以解决，安置区基础设施建设可一并统筹规划。二是节约使用各项搬迁资金，中央鼓励各省根据当地实际，统筹考虑建设成本等因素，制定差异化的补助标准，而不是“一刀切”地按照20万元标准投资建设。要防止因贫困搬迁户和随迁的非贫困搬迁户建房补助标准差异太大而激发社会矛盾。各地要按照中央要求，合理研究确定投资和补助标准，把补助的建档立卡贫困户人均住房面积控制在25平米以内，不搞高标准建设。易地扶贫搬迁任务完成后，项目资金如有结余，可以调剂用于易地扶贫搬迁贷款还本付息和搬迁建档立卡贫困人口后续产业发展。三是高度重视防控债务风险，加强搬迁相关资金的监管。比如，承贷操作不规范形成的风险。市场化实施主体是筹资承贷主体，也是还本付息主体；易地扶贫搬迁贷款属于企业债务，不纳入地方政府债务；政府通过贷款贴息和政府购买服务等方式给予支持，并不承担无限担保责任。各地要据此规范实施主体的贷款筹资，避免企业贷款转变成政府债务。又如，过度融资产生的风险。按照规定，各地用于非贫困户搬迁的贷款，将不能享受中央的贴息、还款支持等相关政策。从了解情况看，各地搭车搬迁的非贫困户规模不小，财力是否有保障，贷款偿还压力如何，大家一定要做好精算平衡，防止过度融资。再如，贷款违约风险。易地扶贫搬迁贷款周期长，要未雨绸缪，提前制定还款计划，明确还款资金来源。统筹安排预算资金，特别是要充分用好城乡建设用地增减挂钩政策，土地出让形成的纯收益，优先用于易地扶贫搬迁贷款还本付息。还有，资金监管不到位的风险。委托市场化主体实施易地扶贫搬迁，资金从国库账户支付企业账户，管理风险相对更大，监管更加不能放松。各地要监督实施主体做好分账核算，强化后续贷款和贴息资金管理。此外，要加强扶贫搬迁项目管理，对完工项目逐一验收、核对销号，把好事办好。

（3）支持探索资产收益扶贫模式。对于这项工作，我们总的态度是，鼓励地方因地制宜，大胆尝试。要注意以下几个关键问题。一是用于资产收益扶贫的资金，不仅包括财政专项扶贫资金，还包括其他相关涉农资金。可以把筹资来源扩大到投入贫困地区农田水利基础设施建设和农业产业发展、并能产生稳定经营收益的其他财政支农资金。还可以把贫困户可获益资产的范围进一步扩大到水电、矿产等资源开发领域，让贫困人口分享资源开发收益。二是探索资产收益扶贫要依据本地资源禀赋和产业发展条件，找准资产收益扶贫与特色优势产业发展的结合点，做大做强特色优势产业，实现扶贫开发由短期“输血”向长期“造血”转变。三是探索资产收益扶贫要求不改变资金用途，折股量化的是财政投入形成的资产而非资金本身。不能简单地把相关涉农资金直接投资入股，而是把相关资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产，折股量化给贫困村和贫困户。开展资产收益扶贫，既要保障原有政策的既定目标和建设任务能够顺利实现，又要认真研究财政资金投入市场化经营主体的适宜方式，建立退出机制，防止一些地方直接用财政资金投资经商办企业，投入一些高风险的行业，甚至出现利益输送、骗取套取财政资金等问题。财政投入形成的物化资产，要有利于贫困群众参与项目建设和后续监管。要牢固树立风险意识，加强对自然风险、市场风险、金融风险、企业经营风险、企业道德风险的研判和防范。四是量化股权分配向贫困群众倾斜并动态调整，确保贫困群众优先受益。股权分配方案各地可结合实际确定，但要重点向贫困户倾斜，特别是将无劳动能力或弱劳动能力的贫困家庭作为优先支持对象，增加配置股份，帮助其获得稳定的收益分红。政府部门要承担起协调、管理和监督的责任，引导建立合理的利益分配机制。达到精准效果，对贫困人口的精准识别和动态调整非常关键。要定期开展贫困人口动态调整，做好扶贫政策与低保、残疾人扶持政策的衔接。

3.关于支持农业可持续发展问题。

农业可持续发展是一整套系统的理念，涵盖了粮食生产、结构调整、生态建设、经营体系、农民增收等各个方面。财政支持农业可持续发展，要把握好以下几个平衡。一是发展和保护的平衡。一方面，强调农业可持续发展不能因噎废食，因为强调保护而限制发展。“十三五”时期，仍然要强调大力支持粮食生产，“气只能鼓不能泄”。调整优化支出结构，大力支持高标准农田建设和农田水利建设，积极推进区域规模化高效节水灌溉，把国家粮食安全目标落实到每一块耕地上，真正实现藏粮于地。同时，要突出支持农业适度规模经营，通过资金和政策倾斜，提高农业生产的集约化和规模化程度，提高全要素生产率。加快形成培育新型农业经营主体的政策体系，撬动规模化经营主体增加生产性投入。另一方面，要站在供给侧结构性改革的高度，对现有的农业生产布局与结构重新审视。对地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区要予以重点保护，安排一定面积的耕地用于休耕轮作，对于产量很低、对生态破坏很大的陡坡耕地和沙化地，要坚决退下来，实行退耕还林。二是国家利益和农民利益的平衡。保障国家粮食安全和生态安全，事关国家核心利益。尽快增收致富，是农民利益的主要诉求。只有实现国家利益与农民利益的平衡，政策才可能持续。三是产业可持续和财政可持续的平衡。单纯依靠财政补助，不仅财政很难持续，而且不利于产业的良性发展。要在政策引导和机制设计上下功夫，总结提炼出成本可控、技术可行、可推广复制的路径。比如，地下水超采区综合治理，要更多发挥市场机制作用，积极推进引入社会资本试点、小型水利工程建管一体化改革、农业水价综合改革、水权制度改革等。又如，草原生态保护补助奖励政策，关键在于制定促进农牧民增收的配套政策，既要推动现代畜牧业发展，实现禁牧不禁养、减畜不减肉，又要加快促进牧民转产转业，拓展农牧民持续增收空间。

关于农业可持续发展，我想强调五项工作。一是支持农业综合生产能力建设，做好“田”和“水”两篇大文章。“田”就是要划定并保护好永久基本农田，建设高标准农田，提升耕地质量。同时，围绕增加耕地产出，推广先进适用农业科技，提高农机装备应用水平。“水”就是要坚持不懈加强农田水利建设，推动江河湖库综合整治，夯实现代农业发展基础。要按照五大发展理念要求，从一些旧思维中跳出来，更加注重机制创新和运用全社会力量，通过水利资金的精准管理和水利政策的精准发力，支持统筹解决好水短缺、水灾害、水生态、水环境等问题。此外，要加快推动农业气象服务体系和农村气象灾害防御体系建设，促进气象为农服务转型升级。二是支持农业结构调整。找准支持结构调整的着力点，集中发力。树立粮食安全意识，保障“谷物基本自给、口粮绝对安全”。强化市场意识，坚持以市场为导向，以增收为目标，着力支持发展地方优势特色农业产业，针对细分的农产品市场，满足多层次需求。增强紧迫意识，对明显不合理的供给结构及时进行调整，抓好“粮改饲”、“米改豆”等试点工作，做好政策衔接配套，防止农民因种植结构调整导致减收。三是新一轮草原生态保护补助奖励政策。在财力紧张的背景下，今年中央财政新增安排补奖资金20多亿元，充分体现了对草原生态保护的重视。关于各地普遍反映国土二调中草原面积有所增加问题，从中央层面解决，基本上是摊薄亩均补助标准，难以解决实际问题。省里可以从完善实施方案角度想办法，通过省级财政安排资金、合理设计“封顶保底”措施、以及禁牧转为草畜平衡区结余资金等多渠道解决，尽量做到应补尽补，我们在安排草原绩效奖励资金时也会考虑相关因素。四是扩大新一轮退耕还林还草规模政策。2015年底，经请示国务院同意，我部联合国家发改委等7个部门印发了《关于扩大新一轮退耕还林还草规模的通知》，提出将确需退耕还林还草的25度以上坡耕地基本农田调整为非基本农田，并实施退耕还林还草。关于严重污染耕地，是否需采取退耕还林还草的治理措施、是否需改变土地用途等，应根据当地具体情况研究确定，国家不作硬性规定；关于陡坡梯田和重要水源地15—25度坡耕地，由于实际退耕面积需考虑分布位置、农民的退耕意愿等多种因素，且要兼顾保护历史文化遗产的需要，因此不要求“十三五”时期全部实行退耕。需要强调的是，推进新一轮退耕还林还草要与推进扶贫开发工作有机结合，使之成为贫困地区脱贫致富的有效手段。五是天然林保护全覆盖政策。2016年，中央财政将新增资金，扩大全面停止天然林商业性采伐的范围，并进一步提高天然林资源保护工程各项补助和森林生态效益补偿标准。同时，中央财政将进一步完善东北重点国有林区全面停伐补助政策。各地既要把中央财政安排的资金管好用好，也要加大地方财政对天然林保护的投入力度。

4.关于推进农业领域重点改革问题。

（1）农业“三项补贴”改革。经报国务院批准，今年农业“三项补贴”改革将在全国推开。农业“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”后，政策目标包含耕地地力保护和粮食适度规模经营两项。

用于耕地地力保护的补贴直接发放给农民，从2015年试点情况看，农民对补贴资金发放时间比较关注，今年中央资金即将拨付到各省，各地要加快补贴资金测算和发放进度，原则上6月底之前要发放到位。补贴发放依据，可以是二轮承包耕地面积、计税耕地面积、确权耕地面积或粮食种植面积等，具体以哪一种或哪几种类型面积进行补贴，由各地结合实际确定，但无论采取哪种形式，都要实现“三补合一”发放。同时，要探索引导农民采取秸秆还田、深松整地、减少化肥农药用量、施用有机肥等改善耕地地力耕作方式的有效措施。

用于粮食适度规模经营的资金，近几年主要用于支持农业信贷担保体系建设。目前，国家农担公司筹建工作进展顺利。在业务范围上，我们考虑，国家农担公司主要面向省级农担机构开展再担保业务，同时也提供政策业务指导、行业行为规范、风险救助、人才培养等服务，不直接从事与省级农担机构有业务冲突的直接担保业务。各地要尽快建成省级农业担保体系，加快县级农担建设力度，鼓励以分支机构或分公司形式组建县级机构。农业信贷担保体系成功与否，衡量标准关键在于两点：一是做好风险防控实现可持续经营；二是扩大面向适度规模经营主体的农业担保业务规模。

（2）农业水价综合改革。2016年1月，国务院办公厅印发了《关于推进农业水价综合改革的意见》，明确了改革的总体要求和任务措施。各地要进一步统一思想认识，抓好改革任务。一是将农田水利建设和机制创新紧密结合。按照“先建机制，后建工程”的原则，把农业水价综合改革、农田水利设施产权制度改革和运行管护机制创新作为项目建设的前置条件。各级财政部门在安排农田水利资金时，要重点向改革积极性高、工作有成效的地区倾斜。继续支持完善农田水利工程体系，加大对末级渠系改造的投入，完善计量供水设施，落实维修养护责任，保障工程良性运行。二是建立可持续的精准补贴和节水奖励机制。多渠道筹集精准补贴和节水奖励资金，在完善水价形成机制的基础上，对定额内用水成本与运行维护成本之间的差额进行补贴，根据节水量对采取节水措施、调整种植业结构节水的用户给予奖励，调动农民参与改革的积极性。

（3）部门预算管理改革。一是加快预算执行进度，尽量减少结转结余资金，充分发挥财政资金效益。二是进一步做好部门预算项目库储备，应该纳入评审范围的要全部进行评审，为下年预算编制尽早做好准备。三是突出部门事业发展重点，提前研究、合理设置部门预算里的项目，性质相同、用途相近的项目要进一步整合统筹使用。四是进一步适应专员办转型后工作职能，积极做好与专员办在预算编制、执行和监督检查中的衔接工作。

此外，对于中央已经作出部署的其他改革工作，各地要按照有关要求，积极予以推进，确保各项任务落到实处。对于农垦改革发展工作，要积极配合有关部门，认真落实好农垦改革发展指导意见有关扶持政策，支持做好农垦综合生产能力建设，制定办社会职能改革、创新国有资产和土地使用管理、完善社保政策等配套文件。对于国有林场国有林区改革工作，要本着“花钱买机制”的原则，推进机构转型，创新管护方式，促进政企分开。

5.关于深化农村综合改革问题。

（1）完善乡村治理机制。乡村治理问题属于公共治理范畴，涉及到社会管理制度和农村社会各阶层利益诉求表达机制。完善乡村治理机制，就是要坚持以简政放权和发展基层民主为重点，加快建立党领导下的以政府为主导、村级自治组织为基础、集体经济组织为支撑、社会组织为协同、农民群众广泛参与的乡村治理新机制。从财政角度来讲，要做好以下几项工作。一是落实和完善村级组织运转经费保障政策，推动村干部报酬和办公经费落实到位。二是支持以村民会议和村民代表会议为基础，以发展公益事业和公共服务为载体，加强基层协商民主建设，创新议事形式，丰富议事内容，规范议事程序，强化决策执行力。三是把培育农村服务性、公益性、合作性和互助性社会组织，作为完善乡村治理机制的重要环节，积极研究支持其参与农业农村服务管理的相关政策措施。四是采取多种形式扶持村集体经济发展，壮大村集体经济，增强服务功能。

（2）扎实开展扶持村级集体经济发展试点工作。一是做好选点工作。要综合考虑区域代表性、地方政府积极性和村干部工作能力等因素，重点向粮食主产区和贫困地区倾斜。发展村级集体经济，带头人的作用很关键，至少要具备以下三方面素质。首先在村里要具有一定的威信。其次要有一定的市场眼光，能够适应市场竞争。最后也是最重要的，要有奉献精神。因此，在发展村级集体经济时，要重点考察村集体带头人的能力，优先选取村级组织凝聚力较强的村。各试点省份可以加强与组织部门的合作，做好选点工作。二是完善制度设计。试点能否取得长久成效，体制机制建设是关键。要完善村级集体经济组织的财务管理制度，建立科学合理的分配制度，确保村级集体经济组织能够有效运转。要将一事一议民主决策融入到试点当中。同时，要发挥乡镇财政的就地监管优势，加强对村级集体经济组织的财务监督管理和相关项目的监督检查。三是强化政策综合支持效力。鼓励支持农业适度规模经营、高标准农田建设、农业产业发展扶持政策及资金项目向试点县（市）、试点村倾斜，支持试点村集体经济发展。胡静林副部长强调，“财政支农资金，尤其是有收益的投入也可与此统筹”。下一步，要更加突出机制建设和平台建设，统筹相关支持政策，形成支持合力。

（3）加强对一事一议财政奖补工作的规范引导。继续将一事一议财政奖补作为农村综合改革的重中之重，着力打造好这块“金字招牌”，切实解决好老百姓亟需的民生问题。一是认真做好一事一议财政奖补“十三五”规划。要结合村庄人口布局变化趋势和财力状况，统筹处理好当前与长远、需求与可能、重点投入与普遍受益的关系。二是妥善处理一事一议财政奖补与美丽乡村建设试点的关系。一事一议财政奖补工作以农民普遍受益为目标，重点在保障农民基本生产生活条件等方面，美丽乡村则是在基础设施比较完善基础上的美化和提高。三是发挥好一事一议财政奖补机制平台作用。为其他涉农涉村项目的实施，提供良好的基础平台和有益的经验借鉴。

（4）积极支持国有农场办社会职能改革。今年对第一批试点省份不再安排资金，第二批试点省份继续安排一年。同时，根据中央关于“总结推广国有农场办社会职能改革试点经验”的要求，支持9个省份开展相关工作。2017年所有省份统一按照新的实施方案执行。在资金补助办法上，总的思路是“先改后补、以补促改”，建立激励约束机制。

（三）贯彻落实全面从严治党要求，打造“三严三实”农财干部队伍。

农财干部队伍的战斗力，是落实好财政支农各项工作的重要保证。要按照中央要求，切实把全面从严治党要求落实到工作全过程，努力做到党务业务工作“两手抓、两手硬、两促进”。

一是学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，进一步坚定农财干部队伍的工作方向。按照“两学一做”学习教育的要求，认真学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真学习党章和《廉洁自律准则》、《纪律处分条例》等党内法规，坚持学用结合、知行合一，严格要求自己，做到对党忠诚、遵规守纪、清正廉洁、敢于担当，将系列讲话和党章党规精神贯彻落实到各项工作中去。

二是坚持把纪律挺在前面，进一步养成农财干部队伍的纪律自觉。落实好支农资金管理责任，要求全体农财干部不断加强党性修养，同时在制度建设上下功夫，筑牢拒腐防变的坚强防线。每名党员干部都要牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，严明党的政治纪律和政治规矩，使之成为从严管党治党的尺子。

三是扎实开展调查研究，进一步提高农财干部队伍的履职能力。农财工作的特点是面向基层、面向农村，服务农民。因此，我们要坚持向实践学习，密切联系群众，倾听基层呼声，总结基层经验，提炼基层方法，增强财政支农政策的针对性和可操作性。去年司里建立了基层联系点制度，下一步要继续坚持和完善，希望在全系统都形成注重调查研究、注重倾听基层声音的作风，使政策更加符合农民意愿，真正落地生根。

责任编辑：宗宇翔