小产权房法律问题研究

摘 要 近两年，小产权房问题成为当前亟待解决的社会难题。它不仅涉及到经济、法律层面，涉及到政府、农民个人、农村集体和开发商等多个利益主体，而且还涉及到农村土地产权、城镇住房保障等复杂的制度层面。本文就从法律的角度来探讨小产权房目前产生的社会矛盾等问题，对小产权房面临的困境探讨解决之道。

关键词 小产权房 土地管理制度 住房保障制度

作者简介：张凯南，山西财经大学法学院2014级经济法专业在读研究生，研究方向：财税法。

中图分类号：D923.2 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-186-02

一、小产权房的概述

（一）小产权房的定义

法律上并没有严格界定何为小产权房，也根本没有规范的法律术语，小产权房只是大家通俗的称呼。为了区别经法定审批程序在国有土地上建设出售的商品房（俗称大产权），住房和城乡建设部发布的《关于购买新建商品房的风险提示》中，对小产权房做了如下定义：“在农民集体所有的土地上建设的房屋，未经规划、未缴纳土地出让金等费用向集体组织以外的居民销售，并且其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村委会颁发”。

（二）小产权房的性质

我国《土地管理法》规定，房地产开发所需的土地限于国有土地，集体土地的非农利用只能够在乡镇企业、村民建设住宅以及乡（镇）村公共设施和公益事业建设中选择。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租于非农业建设。因此，利用集体土地进行小产权房建设是与现行法律相冲突。

根据物权法的基本理论，小产权房中的产权不是房屋所有权，房屋占有者并不直接享有使用、受益和处分的权利。具体来说，在集体宅基地上建设的房屋，其所有权主体只能是具有集体组织成员身份的村民，而集体建设用地是禁止流转的，集体土地上的房屋建设好后，所有者不能将其出售给本集体组织以外的成员。小产权房的购买者通过支付对价获取的不是房屋的所有权，而是房屋的租赁权和使用权，只是这种租赁权和使用权的行使期限很长而已。

可见，就当前法律、法规而言，小产权房并没有依法存在的依据。“小”产权房实际上是“无”产权房、违法房，它的存在得不到法律的认可，它的流转得不到法律的保护。

二、小产权房出现的原因

（一）二元土地产权制度是根源

依照《土地管理法》的相关规定，农民集体不能出让或出租甚至转让其所有的土地使用权，不能让其用于非农业建设，不论什么单位和个人使用土地用于建设，都得按照《土地管理法》的相关规定申请，且只能申请使用国有土地。即使是开发商要修建商品房，也必须依法申请使用国有土地，除非属于本集体经济组织内部的成员要办企业或者修建自己的住房，才可以使用本集体经济组织的土地。所以，如果要将商品房修建在农村集体所有的土地上，首先，得由政府出面征地，然后将征得的地转化为建设用地。其次，由政府将建设用地出让给开发商，开发商再把土地出让金等合法的税费向政府缴纳完毕后，其才可开始修建商品房，向购房者出售。正是由于这种虽然合法但不合理的怪逻辑存在，今天遍布全国的小产权房才会存在，才会引发一系列问题。究其存在的根本原因，主要是目前试行的土地双轨制度造成的。

（二）城镇房地产价格虚高

近几年，我国全面实施住房制度改革，城市建设水平也由于房地产业的发展而有很大进步。但是其中也有着人为投机与炒作的违规操作，导致房价水涨船高。因此，大部分购房者购买小产权房的原因是由于其低廉价格。大多数的购买者都为自己居住，但是仍有资金富裕的投资者以其作为一种赚取利润的手段。购买小产权房的人，不外乎有这么几种类型：第一类，即前文所述手头富裕之人，也是极少数之人，他们购买力强，购买小产权房主要用来投资；第二类是购买力较弱，可没有资格申请购买经济适用房和限价房，但为满足基本所需“住”，而出此策略；第三类是符合购买经济适用房或者限价房的条件，但是在资格审查阶段遭遇到暗箱操作或者由于自身经济条件等问题，由此仍选择了小产权房。

再加上，我国经济适用房和廉租房等住房保障制度仍然亟待完善，无法及时跟上迅速且持续增长的住房需求，因而，导致中低收入家庭得不到住房保障，选择小产权房也着实是无奈之举。

（三）监管漏洞是温床

从实际情况可看出，小产权房多集中在市郊，就在政府的眼皮底下，从开工建设到出售交付，一时半刻不可能完成得了。若是相关政府职能部门及早的介入，发现一起就查处一起，在小产权房刚有露头之势就毅然制止，那么就不会形成现如今的燎原之势。在如此长期的一个过程中，监管不严、监管不力是毋庸置疑的。并且在其中还有很多基层干部、乡政府的领导从中谋取利益，甚至有些还有更长的利益链条，这些都是在处理小产权房问题中不能忽视的。事实可看出，监管漏洞的存在是很明显的，而且还仅仅是冰山一角，更为可怕的是，有些地方政府有些基层领导为了谋取私利，还在扮演着推波助澜的角色，导致牵涉面广，难以进行合理的疏导。这对彻底解决小产权房问题的危害性是深远的，是不能忽略的一个严峻问题。

三、小产权房的法律规制及制度完善

（一）抑制小产权房继续发展的路径

面对动机各异的购买者，处理小产权房的解决对策也形态各异。不可一刀切，直接整个废除小产权房已存法律法规，如此会损害已是中低收入的购房者群体，更甚会影响到社会的稳定性，必须要具体问题具体分析。也不能任意就使其合法化，法律法规的修改自然免不了，同样的也会涉及到多方利益互相博弈。不妨进行试点，制定科学合理的相关法律文件，然后再进行全面推广，由此可逐渐解决小产权房问题。

1.农用地上的小产权房的解决办法：原则上，根据我国《土地管理法》的相关规定，农业用地上禁止进行违法的非农建设。农业用地本就数量少，而我国人口众多，因此，本着保护农业用地的宗旨，应该将小产权房拆除复耕，并且确定房屋买卖合同无效。而事实上，对于已经建立小产权房多年的农业用地上，复耕价值已不复存在。因此，对于这类小产权房，只能尽量做到“事后的补救”。即首先补办相应手续、土地出让金等税费使其合法化，再对本应避免此事发生的各监管主体进行行政乃至刑事处罚。

2.规范宅基地上的小产权房：虽然建设在宅基地上的小产权房并无威胁到耕地的问题，但本着宅基地集约化利用的原则，尽量不要拆除以节省资源，但也应具体问题具体解决。首先，对于某些建筑质量明显不合格的小产权房应坚决予以取缔。其次，若有法定资格的村集体组织或者农民将自己宅基地的房屋出售的，应让购房者补办房屋合法化手续，补交土地出让金等相关税费。若房屋本身即为违法建筑，应予以拆除。对于购房者的损失，双方可以协商解决。协商不成的，可依据合同进行处理或者走法律程序进行解决。

3.其他农村建设用地上的小产权房的处理方法：对于此类小产权房，监管组织应尽量统一登记，进行资源整合，再进行归类整理。达到建筑标准的，由政府出面，进行房屋性质转化。例如将这些小产权房转变为廉租房或者经济适用房。同样的，购物者也应办理合法手续换取证书，补交税费。若房屋不适宜转变为经济适用房或者廉租房的，如别墅、度假村等，则应当在符合一定条件下，要求购房者进行转让。

（二）解决小产权房的相关法律规制

1.完善小产权房的相关立法制度：小产权房问题的法律空白依然有很多需要填补的地方，正是由于这些法律漏洞的存在，给不论是购房者还是开发商都有了可趁之机。并且给监管部门如建设部门和房屋管理部门带来了监管的困境，也为某些妄图逃脱监管责任的监管主体提供了借口与逃避责任的理由。由此可见，一部可以调整这些利益主体的法律迫在眉睫，如何均衡社会各阶层，如何稳定整个社会，是立法需要解决也必须要解决的问题。

2.加强群众对于小产权房相关法律法规和政策的宣传力度：在小产权房的问题上，群众虽已有一定的法律常识，当仍相对淡薄。并且随着经济的迅速发展，小产权房又产生了更多的新现象、新问题。许多小产权房的开发建设者和房屋购买者有很大一部分人并不知道自己触犯了国家法律。这就使得监管也增添了难度，对违法者的处罚也增加了极大的不确定性。因此，做好小产权房的普法宣传就显得尤为重要。同时也可以动员群众进行社会监督，对违规小产权房进行举报，对不认真履行监管职责的监管主体进行检举，及时制止违法违规现象。而站在违规开发商等投机分子的角度看，则可以给予其警示作用，遏制其知法犯法。

3.加大对过错各方的惩罚力度：政府对于相关过错方的惩罚力度要根据责任大小和实际情况拿捏得当。譬如，对于村集体或者村委会来说，没收违法所得或者罚款等经济性处罚就稍差适宜。因为对上述主体进行经济性惩罚，最终的受罚者依然是普通的村民。再加上，本就已经失去土地的他们，又被处以经济性罚款，这对他们来说便是雪上加霜，失去了努力挣得的经济利益，更损失了生活保障。如此做法，很可能激化社会各阶层的矛盾，明显不利于社会稳定，也不利于农村和谐发展进步。然而，惩罚措施应区别对待恶意的房地产开发商。对于知法犯法、谋取利益开发建设商品房的他们，应从重予以处罚。

（三）完善小产权房问题的相关制度

1.解决二元土地产权制度：出现小产权房现象的根本原因是先行土地制度，必须从根源入手。因此要解决根本问题，就要改革集体土地制度，平衡集体土地和国有土地，让二者“同地同价同权”。若将土地制度放开，灵活使用集体建设用地流转制度，则不仅仅可以解决小产权房问题，还可以增加农民收入，维护农民合法权益。

用法律将农民集体的利益以法定权利固定下来。农民向除集体组织内的成员外的第三人有偿出让土地时，无论是使用期限还是使用费用都可由双方自由协商。若无协商，则默认为国有土地使用期限。若使用期限到期，仍然由集体收回使用权。若想要继续使用，应协商确定下一周期的使用时间与使用费用。

2.完善住房保障体系：我国近两年经济迅速发展，房价也不断攀升。而社会保障性住房体系的完善却远远落后于房地产市场化的进程。因此，很多中低收入的家庭正是由于无法负担起城市中的商品房价格才转而选择小产权房。中央虽也出台了相关控制房价的政策与措施来完善住房保障体系，但很大比例上并不能满足大多数中低收入家庭的要求。还出现了很多私自攫取利益的投机分子和可以加高门槛的各种弊病。

为了解决这些问题，必须要继续完善住房保障体系。要激发开发商的建设热情，政府出台以相关的激励政策，推动住房市场化。加大投资保障性住房建设，增加廉租房和经济适用房的建造数量。完善保障性住房的分配制度，填补分配制度漏洞。在监管方面，相关部门要加大监督力度，确保执行到位。对某些以职权来谋取私利的相关干部要着重进行处罚，开除党籍，追究其行政或刑事责任，提高违规违法成本。最后，仍然要继续完善相关立法。并且考虑是否可以将符合条件的失地农民纳入住房保障体系。用法律来支撑政策的实施，以国家强制力来促进制度的制定。

参考文献：

[1]刘灿、韩文龙.小产权房的出路何在——基于产权经济学的分析视角.当代财经.2013.

[2]王天天.城市“小产权房”现象探析.科技咨询.2014.

[3]洪伟.小产权房的法律问题研究.牡丹江教育学院学报.2014.