对“公益诉讼”制度的几点思考

摘 要 2012年8月31日，新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向法院提起诉讼。”自此，“公益诉讼”这一概念正式进入我国司法体系当中。而分别于2014年3月15日和2015年1月1日修订实施的《消费者权益保护法》和《环境保护法》也加入了有关公益诉讼的规定。其实在我国立法尚未引入“公益诉讼”这一概念之时，学界对其的研究和讨论就已经开始了，而随着2015年1月由民间环保组织自然之友和福建绿家园联合提起的福建南平生态破坏案（以下简称“南平案”），以及2015年7月由上海消保委就手机预装应用软件引发侵权责任纠纷提起的公益诉讼分别成为我国首例环境公益诉讼和消费公益诉讼，在制度真正应用到实践中之后，人们在承认公益诉讼存在的必要性的同时也逐渐发现其在实践中存在的问题和漏洞。本文在关注公益诉讼案件以及众多学者对于该项制度的讨论之后，总结想法，希望这些思考能对新制度的完善有所帮助。

关键词 公诉法 公益 法律

作者简介：高圣亚，华东政法大学司法鉴定专业在读硕士研究生。

中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-042-02

一、从立法目的角度讨论起诉主体资格问题

我们不难发现，《民事诉讼法》中对于公益诉讼的原告主体资格做了严格的限制，只有法律规定的机关和有关组织才有资格提起公益诉讼。其中，“法律规定的有关组织”是指从事与其所提起的公益诉讼相关的社会组织，而“法律规定的机关”则主要是指检察机关和行政主管机关。此项规定引起了广泛的讨论，可以说公益诉讼的原告主体资格是该项制度中争议最大的问题。笔者认为，要探讨一项具体制度的规制问题，应从其制度创制的目的入手。

公益诉讼的目的主要有三点：

第一，保护公共利益。现阶段正值我国社会快速变革的时期，污染环境、侵害消费者合法权益的事件时有发生，而又缺乏法律层面上有效的解决措施，公益诉讼制度便可有效地填补这一缺失。这也是其区别于私益诉讼的主要特征。

第二，落实我国现行实体法的相关规定。随着我国经济社会的快速发展，各领域的相关法律规范也在日益与时俱进，而一些新型的社会关系虽然已在相应的民事实体法中做了调整，却缺乏相应的程序支撑， 因此公益诉讼制度是涉公益纠纷法律解决的制度保障。

第三，以法律手段弥补行政监管之局限。单纯以行政监管的方式维护公共利益存在诸多局限，也难以满足社会发展之需要，同时为全面贯彻依法治国方针，将社会纠纷之解决逐步纳入法治轨道应是必行之举。

笔者认为，引入公益诉讼制度之根本目的应是为了弥补行政监管之局限性，因为单纯就保护公共利益而言，如果投入足够多的资源，单纯依靠行政手段也可做到，而且相对于诉讼手段更为及时高效。而经过多年的实践我们发现，依靠行政手段维护公共利益存在太多不足和局限：

第一，违法成本低。我国现有的行政处罚措施对于许多处罚对象而言太过轻描淡写，污染环境和侵害消费者权益的违法主体在巨大的利益回报面前，往往会选择“你罚你的，我做我的”，即便真正受到处罚也不会“伤筋动骨”达不到威慑的作用。

第二，监管不到位。由于行政资源的有限性，许多行政违法行为很难被全部发现。而同时某些地方行政主管单位本着“地方保护主义”的心态或受其他因素的影响监管不到位，消极不作为现象也时有发生。

公益诉讼制度的出现为这些问题的解决带来了方法，而笔者认为将可以提起公益诉讼的主体扩大到与该诉讼利益相关的每个公民将会使该项制度变得更加有效。首先，就对违法行为的发现能力上来说，我们很难保证所谓“法律规定的机关和有关组织”就真的比之前单纯的行政主管部门要更强，从某种程度上来讲无非是多了几个监管部门而已，毕竟机关、公益组织的资源和监管能力也依旧有限。但污染环境和侵害消费者权益的行为就算能躲过公益组织、主管机关的监管也必定逃不过受污染环境周边的居民以及权益受损之消费者的眼睛，因此笔者认为，要真正通过“公益诉讼”制度来加强对于公共利益的保护则应将利益相关的公民纳入到提起公益之诉的主体范围中来，这样才能做到对于侵害公共利益行为的“无死角监控”，彻底解决之前行政监管过程中信息不对称的问题。

再者，有关组织在提起公益诉讼之时会核算被告之行为对环境或是消费者造成的损失，提起相应数额的赔偿要求，这样就避免了行政处罚太轻，难以对违法主体造成威慑以及罚金不足以恢复生态环境之损失的问题。但公益诉讼之被告所涉行为往往会对具体的人造成具体的损失，虽为公益之诉，而私益之受损亦不应被忽视，以组织及单位的名义提起之诉讼很难照顾到每个因被告之行为而受到损失的个体，因此仍会使违法主体免于赔偿其所造成的部分损失。而若利益相关之公民有权以个人或一个群体的名义提起公益之诉，为避免其利益继续受损，则必会有类似于“排除妨碍”或“恢复原状”之诉求，因此既补偿了因被告之行为所造成的具体个人的损失，也会相应的达到“公益”的目的。

二、 公益诉讼起诉标的额的核定问题

目前，我国公益诉讼类型仅限于涉及污染环境和侵害众多消费者权益的案件。就这两类案件而言，原告方所能提出的诉请大致包括恢“恢复环境、排除妨碍、停止侵害”等，而“罚金”或者“补偿金”亦是诉请中的重要一项。相对于“私益”诉讼而言，公益类诉讼案件的标的额往往要经过一个更为复杂的核算过程，如“南平案”中，法院最终对被告做出来250万元罚款的最终判决。根据判决书，这250万元系委托第三方评估公司所作出的，其中生态修复过程总费用在评估时的价值约为110.9万元；生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能的损失约为134万元，其中损毁林木价值5万元，推迟林木正常成熟的损失价值2万元，植被破坏导致碳释放的生态损失价值、森林植被破坏期生态服务价值、森林恢复期生态服务价值127万元，加上相关案件审理费用等，共计总费用约250万元。由此可见，经过一个比较复杂的评估过程，对于环境类公益诉讼案件环境效益上的损失还是可以作出具体的评估的，而且本着“谁污染谁治理”的原则，此类罚金也并不会产生什么异议。然而“南平案”中涉及的环境破坏发生在矿山之上，涉及的是28.33亩林地，虽对生态环境造成了比较大的破坏，但并没有太多的涉及到具体个人的利益，生态环境的污染和破坏“牵一发而动全身”往往会对周边居住的群众造成影响甚至是身体、财产权益的实质性损害，试想此类案件在国内定不鲜见。在这样一种情况下被告所应承担的责任就不仅仅是恢复生态环境那么简单，单单委托评估机构核算生态效益的损失也远远达不到案件应有的标的额度。

相对于环境类公益诉讼而言，侵害众多消费者权益的案件则更难确定赔偿金的额度，因为此类案件一旦要核算赔偿金额则会涉及消费者范围的确定、诉讼通知、当事人参加诉讼、和解协议的审查、诉讼费用的承担、损害金额的证明方法、赔偿金的分配等许多问题， 甚至有时会遇到有些侵权行为造成的损害结果很难用金钱量化的情况。如上海消费者权益保护委员会对“三星”和“欧泊”两家企业发起的公益诉讼所针对的是手机预装了大量应用软件且不能卸载的问题。测试表明，手机预装的应用软件在消费者无操作的情况下，仍然会发生流量消耗，其中一款手机在受试的120小时（5天）消耗了近80MB流量。由此看来，两家企业的行为已经对消费者造成了实质的经济损失，然而将这种损失量化再具体到每个消费者是很难做到的，因此我们看到上海市消保委的诉请是“请求法院判令被告在其所销售智能手机外包装或说明书中明示手机内预装软件的名称、类型、功能、所占内存，同时请求法院判令被告为其所销售智能手机内所有预装软件提供可直接卸载的途径。”而“三星”和“欧泊”两家企业因侵害消费者权益的行为所获之利益以及消费者之损失并没有被提及。

笔者认为，要全面客观地核算公益诉讼案件的标的额，可以在起诉之前通过公示的方式寻找利益相关人。公益诉讼案件往往涉及范围广，社会影响大，因此，无论提起该项诉讼的主体是谁，实际上都是代表了所有因被告之行为而遭受损失个体，因此在核定赔偿金额时，应当以一定的方式保障所有利益相关人的受偿之权利。因此，“公示”便是一种很好的解决方法。在公示期间，所有该案件的利益相关人都可以向起诉主体提交自己因被告之行为而受损失的证据，由起诉主体或委托第三方评估公司在正式起诉之前核算出具体的赔偿金额，而对于在公示期结束仍未提交资料的利益相关人则视为放弃索赔的诉请。这样，至少在形式条件上给予了所有利益相关人要求赔偿的机会，使公益诉讼的赔偿标准更加公平全面。

前文中我们讨论过关于扩充公益诉讼的原告主体问题，而提到赔偿金额的核算我们发现，若所有利益相关人都按照受损程度得到公平赔偿，反而会造成广大群众缺少起诉动力的情况。因为，首先，作为个人利益受到损失的个体之一，为“公共利益”而提起诉讼本就不是其个人的责任，而承担了繁琐的诉讼程序之后，即便最终胜诉，所获之赔偿也只是总标的百分之一、千分之一，就更加让人难以产生动力；其次，一旦提起诉讼，自己便从一个利益相关人变成了矛盾的焦点和中心，以个人的力量代表公众利益而对抗被告往往是一个团体或一个企业，其压力也可想而知。好在相关的问题在古罗马时期就已经具有了相应的解决办法：古罗马市民法规定公益诉讼由担任国家公职的人代表国家行使诉权，由于考虑到公职人员数量有限及其积极性问题，具有造法效力的大法官敕令规定具有公民权的罗马市民可以自己的名义向法庭提起基于公众利益的诉讼，赋予公民以诉讼权利，同时规定公职人员提起公益诉讼获得法庭判决支持的，被告所支付的罚金收归国库，但起诉者可以得到一定的奖金，由市民提起公益诉讼成功的，罚金归起诉者所有，几人对同一事实起诉的，由法官选择其中一人担任原告。 由此可见，早在古罗马时期，公益诉讼的原告主体就已然扩充到了公民，虽然古罗马时期“公民”的概念具有相当的局限性，但依旧是对制度的重大完善。同时，为解决起诉的积极性问题，对起诉者设置了相应的“奖励”。对于现阶段公益诉讼制度而言，完全可以借鉴古罗马时期的经验，一旦公益之诉获得支持，则在罚金中专门拿出一定的比例用于奖励起诉的原告主体，奖励其为公益而发声的行为。

另外，在公益诉讼案件的诉讼请求中，对被告的惩罚性请求的标准设置也亟待完善。我国目前的惩罚性赔偿标准多以倍数计算，如《消费者权益保护法》第49条规定：经营者提供商品或服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品价款或服务费用的两倍；《食品安全法》第96条规定：违反本法规规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款10倍的赔偿金。此类以倍数计算罚金的方式可以在公益诉讼计算罚金的过程中进行借鉴。此外，在其所造成的损害难以量化的情况下，可请求没收被告因其行为所带来的违法所得，并处一定数额的罚金。这样，类似上海消保委诉“三星”和“欧泊”的案件中，仅仅要求判处其停止侵权行为而无惩罚性赔偿，致使公益违法成本低的问题将会得到有效的解决，公益诉讼制度对于侵害公共利益的行为的震慑力将会大大增加。

注释：

江伟、傅郁林.民事诉讼法学（第三版）.北京大学出版社.2015.428.

陶建国，等.消费者公益诉讼研究.人民出版社.2013.339.

张艳蕊.民事公益诉讼制度研究.北京大学出版社.2007.32.