高速公路养护工区管理模式探析

宋继峰

【摘 要】本文结合高速公路养护管理要求，分析了当下养护工区的管理现状，提出了工区资产权益得不到保障、工区设施设备投融资不力、工程管理主体不明确等问题。目前，由于养护管理工作与市场之间的关系越来越紧密，怎样实现养护工区的良好管理，已经成为当下有关行业部门疑惑的一个问题。高速公路养护工区存在几种管理模式，每种模式有没有什么应用条件，养护工区应如何选择管理模式，基于以上这些问题，本文展开了全面的分析与探讨。

【关键词】公路养护 养护工区 管理模式

早在“十二五”时期，就已经提出转变公路交通行业的发展方式，以促进两型社会的建设，实现交通行业的可持续发展。在新的形势下，高速公路养护工区既迎来了新的发展机遇，同时也面临着新的挑战。就它的养护任务而言，其将面对的是一个周期性的公路养护的高峰期。再就其资金方面分析，当下，公路养护资金的缺乏与实际需要之间的冲突将会更加严重。从安全的角度考虑，人们对于出行的愿望以及要求在不断提高，这迫使相关部门改进管理工作。长久以来，高速公路养护管理工作的实际证明，养护工区发挥的作用相当重要。它不仅仅是养护管理工作中的重要组成部分，也是保障公路良好养护状态的重要基础设施之一。

1 养护工区现状

随着交通事业的不断发展，我国的公路体系得到了一定的完备。与此同时，养护工区网络也日趋完善。其在管理模式方面取得了相对较好的成绩。现阶段，高速公路养护市场化不断增强，养护工区的责、权、资等之间的关系不够明确。这导致高速公路养护工区的管理模式中存在如下问题：（1）工区资产权益得不到保障。尽管养护工区的资产，在其名义上是归管理机构所有。然而，因为一些地区的工区土地使用证、房产证等的不齐全，导致在城市化进程以及市政工程中资产所有者的利益没有可靠的保证。养护工区在改革自身体制后，为了使得养护企业得以维继，为养护企业无偿提供工区的资产。在部分地区，一些养护工区处于比较好的地区，通常会被商业化，收益也交给了养护企业，公路管理机构未能获得应有的权益。（2）工区设施设备投融资不力。养护工作走向养护市场化之后， 相当于养护项目发包方的公路管理机构，需要履行其管理职能。在被完全市场化的情况下，因为养护企业本身的规模不大，收益较少，再加上项目承包的不稳定性，养护企业一般不会在工区建设过程中投入资金。这样以来，养护工区的环境将会较差，出现设备不齐全、生活条件差等问题，这对于工区的作业效率而言是非常不利的。（3）工区管理主体不明确。在“管养一体”的体制下， 养护机构和公路的管理机构事实上是属于一个主体。在这个过程中，工区资产的所有权、管理权和使用权会呈现出“三位一体”的现象，此过程中无主体不明确情况产生。但是，在实施“管养分离改制”之后， 将会导致养护工区资产的所有权和使用权分离，这样以来，问题就出来了。由于责任不明确，养护工区在资产管理方面容易出现管理不全的状况。

2 养护工区的管理模式

对养护工区的管理主体做出明确的界定，有利于养护工区投资主体的确定，并且使得养护工区的管理效率不断提高。根据“分级管理”、“事权统一”等原则，我们可以确定高速公路管理机构为养护工区的管理主体。通过调查发现，以下两种管理模式被绝大多数高速公路养护工区所采用。具体分析如下：（1）模式一。在这种模式下，管理机构将会投入资金，积极建设养护工区，配备好工区所需要的设备。在个过程中，管理机构是房建基础设施设备的拥有者。另外，管理机构需要定期维护基础设施以及相关的设备，所以同时其也是养护工区所有资产的维护者。其中，养护作业公司，作为养护工区的无偿使用者，可以无偿使用工区的设施设备。（2）模式二。模式二通常被养护市场化程度较高的地区所采用，它集中体现为以下几种特征：1）公路管理机构出资建设养护工区房建设施，是工区房建设施资产的所有者；负责对养护工区房建设施进行管理和维护，是工区房建设施的管理维护者；2）养护作业单位自行购买设备，并负责设备的管理和维护；有偿使用养护工区房建设施，与公路管理机构签订租赁协议，是工区房建设施的有偿使用者。

3 管理模式选择的考量因素

参考每个地区高速公路养护工区各自的特点，主要归纳了以下几个方面的影响养护工区管理模式的考量因素，它们分别是工区所属类型、养护“管养”体制、已改制养护企业的投资意愿、已改制养护企业的规模。（1）工区所属类型。一般来说，养护工区的功能定位、占地面积、服务范围等内容存在一定的差别。就一类中心养护工区而言，它的占地面积、投入资金都是比较大的，因而其机械化程度高、工区各部门协调事务多；对于二类骨干工区而言，其主要的职能是为经济服务，占地面积、功能定位等状况都处于相比一类较差，各部门之间协调的事务不是太多；而三类补充养护工区，功能单一，服务能力弱，其机械化程度不高、投资规模小，各部门之间协调的事务偏少。（2）养护“管养”体制。近几年，在全国范围内，我国养护市场化改革不断得到推进。现在已经基本奠定了事企分开的模型。当然，也存在一些养护公司没有实施改革。所以，在当下，高速公路养护工区管理更多的是表现为“管养分离”、“管养一体”两种体制共存。（3）已改制养护企业的投资意愿。就养护承包资金而言，它的来源相对狭窄。绝大部分是靠燃油税替代性返还资金实现。在财政投入以及其他资金渠道上，无法得到有利的支持。这样，便导致养护承包的利益降低，降低了管理的积极性。举一个简单的例子，在经济较为发达的苏南地区，因为在财政资金上得到了大力的支持，所以其资金相对充足，不用担心养护工作的正常开展；对于苏北地区而言，受地方财政经济相对困难以及替代性返还少两种因素的影响，容易造成养护资金的匮乏。一段时间后，公路养护将会出现中断的状况。就养护企业而言，投资风险是相对较大的。

（4）已改制养护企业的规模。现今，我国的公路养护市场较多地呈现出一县一公司的情况。除了一些规模较大的养护工程，较多的工程脱离了体制，一般只是从事日常的公路养护工作。

4 结语

新时期下，公路养护要求的变化以及人们日益增长的物质需求，高速公路养护工区管理模式与养护工作的市场化、机械化有着直接关系。养护工区只有经过不断的探索、实践， 慢慢找到适合本地区发展情况的工区管理模式，才能提高自身的使用价值，进而推进高质量、高要求的公路养护目标的实现。

参考文献：

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