地方债务风险分析与防范对策

赵璐

摘 要：近年来爆发的世界多地政府债务危机引起了政府和社会公众对地方债务问题的关注。2008年美国的次贷危机引发了世界范围内的金融危机，对我国也造成了不利影响，使得我国地方财政收入增速放缓。现阶段我国许多地方政府采取发行债券、融资平台等方式进行融资，不仅存在直接债务，还存在着许多或有债务，使得地方债务风险不断加大，影响了地方财政的正常运转。因此，只有有效地防范地方债务风险，才能促进地方经济发展，提高地方政府的公共服务水平。

关键词：地方债务；地方债务风险；风险防范

中图分类号：F810.7 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）05-0138-02

一、地方债务风险的基本概念

（一）地方债务的含义和分类

1.地方债务的含义

政府债务是指政府作为债务人，依据政府的信誉与债权人建立的债权债务关系，政府按照约定的期限向债权人还本付息。

2.地方债务的分类

根据政府对债务的偿还责任和法律责任不同，将政府债务分为三类，分别是政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务。政府负有偿还责任的债务，是政府作为法律意义上的负债主体，需要地方政府财政资金偿还的债务；政府负有担保责任的债务是地方政府作为债务的担保方，当被担保方因某些原因无法偿还时，负有连带责任的债务。政府可能承担一定救助责任的债务是指为公益性项目而举债，不需用财政资金偿还，地方政府在法律上没有偿还责任；但是当债务人无法按时偿还债务时，此时可能会支付部分资金用于债务的偿还。后两类地方政府债务均由其他相关债务人个人偿还，在债务人资金状况良好时并不需政府去承担偿债责任，可以统称为“政府或有债务”。

（二）地方债务风险的含义

地方债务风险是指由于地方政府当前债务的积累，导致地方政府将来是否能够使用财政收入偿还债务具有较大的不确定性。不确定性既有好的可能性也有不好的可能性。如果将来地方政府通过提高财政收入偿还了债务，通过举债改善了基础设施，吸引了投资，从而可以创造更多的财政收入；如果将来地方政府到期无法偿还到期债务，则会给地方经济发展和社会稳定带来不利影响。因此，地方债务风险防范的主要是监控地方债务出现不利因素。

二、地方政府债务风险分析

债务形成的同时也使地方的资产增加，对地方的基础设施建设促进经济发展以及各项事业的推进起到了重大的作用。但是，地方政府债务规模要与地方的经济发展相协调，要将规模控制在合理地范围。笔者从债务风险的规模风险、结构风险、道德风险和项目风险四个维度去分析地方政府债务的风险。

（一）规模风险

1.债务规模总量大

由于各级各地政府的债务统计口径不同，所以，我国现存政府债务的总规模并不能得到准确合理的结果。从审计署2013年的公告中得知，当年6月底，全国政府债务总额达到30.27万亿元，其中地方政府债务总额达到了17.89万亿元。全国政府债务总额占GDP的53.5%，接近警戒线60%，这意味着接近重度风险。如果加上政府负有担保责任的债务，将有16个地区债务率超过100%，其中包含9个省会城市的本级政府。由此可见，我国很多地区的地方政府债务总量过大，负担过重使地方政府债务风险日益暴露。

2.债务规模增长速度快

地方政府债务风险不仅在于规模，还在于增长速度，地方政府债务增长仍然过快。2013年6月末，地方政府性债务比2012年末增长12.6%，远远超过GDP名义增长水平（10%左右）。地方政府在一定时期内的偿债能力是有限的，而地方政府债务规模的快速增长也将使债务风险增加。

（二）结构风险

1.债务来源结构不合理导致的风险

通过对地方政府债权人构成的对比不难发现，在2013年初平台贷款余额所占比重达到60%以上。银行贷款占据了绝大部分比重，但是银行贷款期限很短。政府将资金大部分的投入基础设施建设，期限较长，时间差的形成会使债务的清偿出现问题。从2014年开始，我国经济增速减缓，房地产市场也逐渐变冷，相应的政府财政收入来源于土地的部分就会减少，收支矛盾更加严重，债务偿还收到很大的影响。这会导致地方政府威信的下降，再次贷款的难度增加，十分不利于地方经济的可持续发展，甚至造成严重后果。

2.隐性债务构成的潜在风险

隐性债务即或有负债，其在地方政府债务构成中占了很大的比重，存在着非常大的潜在风险。地方政府或有负债很难预测，如果政府负有兜底责任的或有隐性债务存在债务风险，就会给地方政府的预算造成一定程度的影响，甚至会造成地方政府的债务危机。

（三）道德风险

道德风险是从事经济活动的人在最大限度地增进自身效益时做出不利于他人的行为。地方政府债务中的道德风险存在于中央政府、地方政府和银行之间的关系中。其中，中央政府是委托人，银行和地方政府是代理人。因为两者利益和目标不同，就产生了委托人对代理人的激励与约束机制问题。因为地方政府会充分的考虑到自身的目标和利益而且缺乏有效的监督和控制，以及信息不对称的存在，就会使地方政府为了政绩不顾风险，就使道德风险演变成债务风险。

（四）项目风险

在中国，政府在城市建设中有着非常重要的作用，地方政府能在地方经济发展的进程中投入大量的资金。地方政府会从长远的战略目标去投资项目，并不会考虑项目本身的短期收益例如两类项目。

1.公益性及基础性的非经营性项目

非经营性项目一般需要的投资大而且建设周期长，但是以谋求社会效应为目的，投资收益较低。地方政府一般通过财政预算和融资平台公司为这些项目融资。因为项目不以盈利为目的，后期只能产生少量的收益，甚至没有。所以，项目本身的收益并不足以去偿还地方政府用于次项目相关负债的本息，这样就会导致融资平台很难继续存续下去。

2.兼有地方公共服务和经济效益的经营性项目

兼有地方公共服务和经济效益的经营性项目，虽然能稳定地产生一定的收益，如经常提到的“铁工基”，也就是铁路、公路和基础设施建设。这些项目资金需求量非常巨大，后期的总收益也很可观，但是其在短时间内很难弥补如此巨额的投入，很难做到盈亏平衡。

三、防范地方政府债务风险的对策

（一）加快地方政府债券市场发展

目前，我国对于地方政府发行债券控制的较严格，地方政府只有在国务院的审批下才能发行债券，导致许多地方政府变相使用融资平台等其他方式进行举债，无形中增加了地方债务风险。因此，可以适当地赋予地方政府发行债券的自主权。地方政府债券的收益相对稳定，周期较长，受到中小投资者的青睐。地方政府债券将来可以成为资本市场的投融资工具，推动资本市场的健康发展。

（二）对地方政府债务实施有效的监督

应当有独立的监督部门对地方政府债务进行监督，独立的监督部门可以由审计机关来承担，审计机关有专业和职权的优势，目前虽然审计机关也对地方债务进行审计，但是没有成制度化，不是每年例行的审计项目，因此要防范地方政府债务风险，需要对地方债务进行持续的监督，应当像对财政预算资金审计一样，每年或定期对地方政府债务风险进行审计并及时对外进行公告。

（三）设立地方政府偿债专户

现阶段，地方政府的债务规模都较大，存量债务较多，要全部偿还存在着较大的压力。因此，降低地方债务风险还应当建立地方政府偿债专户，偿债专户的资金来源于财政预算资金以及地方债务建设的项目回收资金等。为了保证偿债专户的资金是专款专用，做好专户的监督是必须的，监督责任可以由审计机关承担。偿债专户的资金可以建立保值增值机制，使偿债专户资金在地方政府债务发生风险的可能时发挥最大的作用。

（四）提高地方政府债务信息的透明度

地方政府债务的组成比较复杂，而且目前我国尚没有要求地方政府债务信息披露的相关制度，即使是审计机关也很难获取全面的详细资料。每年审计机关会公布地方政府债务的审计公告，但是公告的内容非常有限，仅仅是一些笼统的数字，这对于评价和防范地方债务风险还是不够的。因此，必须提高地方债务信息的透明度，建立地方债务信息公告制度。可以参照政务公开的制度，每年或定期对地方债务信息进行全面细致的报告，将披露的内容要求列入相关的法律法规中。通过债务信息的披露，地方政府可以清楚的掌握自己的负债情况及偿债能力，避免出现盲目举债导致的地方政府债务风险的提高；另外，上级政府部门也可以及时了解下级政府的负债情况，及时指导其资金活动，帮助其防范债务风险。

参考文献：

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[责任编辑 柯 黎]