基于治理视域下的公共文化服务体系建设

张银侠

摘 要：自十八大以来，中央加大了对公共文化服务体系建设的力度。笔者和课题组通过对国家中部省份12县区的调研后发现，虽然公共文化服务体系发展比较快，但是其在发展中浮现的问题也越来越突出。破解这些问题的有效办法就是要转变理念，把治理理念引入公共文化建设之中。

关键词：公共文化；服务权利；治理

中图分类号：C915 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）05-0166-02

自公共文化服务体系这一概念被提出以来，“公共文化服务”一词开始成为学界的研究热点。当前学者们把公共文化服务理解为一种公共福利，是政府“民本”思想的体现。这一理解体现了政府对公共文化服务建设的重视，但是也具有明显的局限性。政府加强公共文化服务建设除了体现其“民本”思想，为群众提供文化服务外，还有其更重要的目的，即推进社会治理现代化。同时把公共文化服务视作一种福利，还容易造成公共文化在提供服务过程中与政策设计初衷相悖的后果：“只注重政府的供给乃至‘包办，其结果却造成供给与需求的错位甚至脱节”[1]。由于在公共文化服务体系建设过程中，“在相应的制度设计上，一个较为严重的问题就是缺乏民众公共文化需求的表达机制和民主参与的环节。”[1]以致在许多地方，公共文化服务与民众公共文化需求相脱离，有些公共文化服务甚至沦为地方政府的一项政绩工程。

当前公共文化服务建设出现的最重要问题就是公民的参与不足，针对这一问题，一些学者提出了文化权利概念，试图从文化权利的视角推进公共文化建设，从而破解公共文化服务过程中的参与不足。学者们把政府提供的公共文化服务看作公民的一项基本权利，认为公共文化服务体系建设是实现公民自身文化权利最重要的一个途径。但是“文化权利是一种个体化的东西，这种个体化的东西，如果没有一定的公共意识和公共精神的规约育导，往往会滑向自利的一端，成为一种公共性的消解力量。一味地强调‘权利而忽视担当与之相应的‘责任，造成了权利与责任的失衡”[1]。现今国内对于公共文化服务的阐释中，关于文化权利的论述往往只谈论个人的权利而较少强调个人的义务和责任，事实上造成了权利和责任的严重失衡，严重影响了公共文化服务体系建设的一个重要目标：公民公共精神和公共理性的培育。

“基于福利和权利话语的公共文化服务研究，其讨论的最后落脚点是政府文化职能转型或政府公共服务理念的塑造；或通过它建设文明健康的公共文化生活，培育公民的公共理性或公共精神从而推动社会治理现代化。”[1]因此，从文化治理的角度研究公共文化服务，就会发现，“公共文化服务既是文化治理的一种形式，也是文化治理的一项内容”[1]。

一、文化治理视角下的公共文化服务体系建设的困境

十八届三中全会以来，国家提出了构建现代公共文化服务体系的目标，对公共文化建设力度逐渐加大；为了对当前公共文化服务体系建设的现状有准确的了解，笔者和课题组成员选择了在安徽省、湖北省12个县区进行调研，所选择的调研点既有经济相对发达的城区，也有经济发展相对落后的乡镇，希望能够准确全面地了解当前公共文化服务体系发展情况。在调研中我们发现，当前公共文化服务体系建设既取得了一定成就也存在许多问题。

（一）文化产品的供给与群众需求之间有巨大矛盾

长期以来，政府垄断了公共文化产品供给与服务，充当了文化事业的所有者和管理者等的多重角色，这即导致公共文化产品供给高度垄断也造成政府管理职能不清、界限模糊、机构臃肿、人浮于事、部门分割、效率低下，普遍缺乏服务理念和成本效益意识。特别是造成有限的文化资源的极大浪费，文化产品产出数量少，质量低，群众的文化需求和文化供给之间矛盾极大。我们在调研中发现，当前部分县区浮现政府文化行政管理部门职能分散，文化企事业单位缺乏自主权，灵活性不强等相关问题，有的乡镇不但没有生产文化产品，而且连基本的公共文化服务都不能提供。公共文化产品服务和供给与群众需求矛盾巨大，这已经影响到当地经济、文化与社会的均衡协调发展。

（二）公共文化服务体系建设制度不完善

自从建设现代公共文化服务体系这一文化发展目标被提出以来，公共文化服务设施建设改善较大，但是制度层面，公共文化服务仍然缺乏有效的制度保障，这主要体现在以下两点：一是对政府和市场在公共文化服务体系建设中的地位、各自权责没有明确的制度界定。二是缺乏相关法律、法规、制度来维护公共文化建设的秩序。现代公共文化服务体系建设制度不完善，既影响到公共文化服务的运行，又影响公共文化服务体系的建设的可持续发展。如我们调研的一些乡镇和社区，都具备基本的公共文化设施如图书室、文化站、文化室、老年活动室等，但由于缺乏相关法律法规和规章制度，加之相应的管理人员与软件设施的不足，部分文化场所的大门长期处于上锁状态。

（三）群众公共文化服务参与严重不足

公共文化服务是政府公共职能之一，在构建现代公共文化服务体系的过程中，都关系到公民切身利益，影响到公民日常生活，因此公民应该是公共文化服务的积极参与者。但是在当前现代公共文化服务体系建设过程中，由于长期的理念错误，公共文化服务的社会参与度严重不足，这主要表现在：公共文化设施的布局、功能定位，建设、公共文化的运作机制、公共文化服务内容与形式、服务质量、绩效评估等，公民都极少参与，更缺乏公民参与的制度机制和组织形式。

（四）群众对公共文化建设回应性不足

回应就是要求文化管理部门对公民的要求做出及时和负责的反应，这就要求在公共文化建设过程中，要充分重视公民的参与热情，对公民提出的意见、要求能够做出及时有效的反馈；但是，现有的文化管理体制相对僵化、低效和封闭，无法有效回应公民的文化需求。这一方面导致政府提供的公共文化产品与公众的文化需求不一致；另一方面由于重视群众的回应性，又导致公共文化大量的重复性建设，造成了公共文化资的巨大大浪费，我们调研的部分城镇和社区的公共文化建设就存在这一问题。虽然当前公共文化服务设施总量在不断增大，但由于管理和相关配套措施滞后，缺乏对群众建议的有效回应，导致公共文化设施作用发挥不充分。一方面，许多城镇和社区公共文化设施数量严重不足，另一方面，部分已建设施利用率不高，运行状况不甚理想。如农家书屋，乡镇和社区都采购了不少书，有些单位也给这些农家书屋捐送了不少书，但是这些书籍和当地居民的实际文化需求有较大差距，最终导致这些书籍无人问津，其主要原因是农家书屋的建设没有对群众需求给予及时有效回应，农家书屋的书籍不符合居民真正文化需求，致使农家书屋利用率极低，地方政府耗资建设的这一文化设施处于闲置状态。

（五）公共文化服务体系发展不平衡

这种不平衡主要体现在城乡之间，如公共文化设施供给、政府公共文化服务、社区公共文化生活等多方面。我们在部分县区调研发现这种不平衡主要存在于城乡和村居之间，一是城乡之间不平衡。如作为城区的七里塘社区，其社区公共文化设施、文艺队伍、文化活动开展比三十头、磨店等社区明显要好许多。二是村居之间不平衡。靠近乡镇的村居相对要好一些，而远离乡镇的村居相对比较落后，农村文化活动很少开展，农民文化生活相对贫乏、单调。

二、以治理思维破解公共文化服务体系建设存在的问题

“Governance”即“治理”的概念，是新公共管理理论的一个重要概念。20个世纪90年代以来，各学术机构给对治理一词给出多种界定。国家行政学院教授许耀桐对治理一词界定比较明确清晰：“治理是面向社会社会问题与公共事务的一个行动过程参与者包括公共部门、私人部门和公民在内的多个主体、通过正式制度或非正式制度进行协调及持续互动 。” [2]从这一界定我们可以看出，治理是指在国家、市场有限的前提下，强调社会公共事务的多中心治理，治理方式和手段的多样化，运用多种治理方式，有针对性地解决社会中的诸多问题。把治理的思维引入到公共文化服务体系建设中来，公共文化服务体系建设中存在的诸多问题将会得到有效解决。

（一）充分发挥政府在公共文化服务体系建设中的主导作用

“中国各级政府必须在国家治理中起主导作用，即发挥政府在经济建设，政治建设，文化建设、生态文明建设中的龙头作用，实现决定提出来的‘有效的政府治理。政府不能等同于一般的社会组织，更不能被边缘化[2]。” 现代公共文化服务体系建设，要求政府及其文化行政部门提供有效公共文化服务，是公共文化政策的制定者、文化服务的提供者等角色。因此，政府及其文化行政部门要充分发挥政府在公共文化服务体系建设中的主导作用，在制订公共文化相关政策、法律、法规，制定公共文化发展长远规划、维护公共文化建设秩序、等方面履行好政府的政府责任，从而确保公共文化服务体系的高效运行。

（二）以社会化方向推动公共文化服务发展

公共文化服务缺乏回应性和群众参与不足，一个很重要的原因是公共文化服务建设社会化方向发展欠缺。面对公共文化发展中存在的问题，唯有通过推动公共文化服务的社会化来加以解决，即调动政府、企业、市民等社会力量共同参与促进公共文化服务发展，从而激发全社会文化创造活力。目前，我国公共文化建设还主要依靠政府的力量，但光靠政府不可能满足日趋丰富的多元文化需求。这就要求改变政府大包大揽的传统做法，探索创新政府、市场和社会良性互动、共建共赢的模式。第一，要进一步简政放权吸引社会资本投入公共文化领域。特别是在公共文化服务体系建设落后地区，实施多元化投资，吸引各方力量投资社会文化建设，从而克服公共文化发展区域不平衡的问题，最终实现政府引导、社会多方参与的良性互动。第二，要积极探索将财政投入以直接拨款为主转为购买服务、项目补贴、以奖代补、基金制等多种方式，形成竞争机制，优化资源配置。第三，要培育和发展多元化的社会服务主体，充分发挥文化非营利组织、文化志愿者等在公共文化服务中的作用。

（三）创新公共文化服务体制机制

当前公共文化服务建设存在的一个重要问题就是文化管理部门自身管理职能不清、界限模糊、机构臃肿且办事效率低下，造成了有限的文化资源的巨大浪费，这使得公共文化服务的体制机制必须适应社会发展，不断创新。首先要改变决策方式。由以往自上而下的决策转变为民主的决策方式，建立民主决策机制，实现公共文化服务决策的程序化，提高专家、公民及社会组织在公共文化服务体系建设决策中的参与程度，提升其决策的专业化与民主化水平。其次要推进公共文化服务体系的法制化、制度化建设。要按照政事分开、政社分开的原则，推动政府职能转变，理顺政府、公益性文化事业单位和行业协会之间的关系。再次是健全公共文化服务体系建设协调机制，充分调动各部门的积极性，合理配置文化资源，实现优势互补。

（四）以核心价值观引领公共文化产品建设

“文化权利不仅是个体利益的诉求，还属于公共生活”[1]。“在公共文化服务中既要注重国家核心价值的解读、编写，也要注重民众文化的需求，二者既要结合，还要达到平衡，从而能推动民众公共理性成长实现社会整合。”[3]构建现代公共文化服务体系，要以核心价值观为引领，加强对公共文化服务体系建设的引导，提高公共文化产品质量，充分发挥文化引领、教育、服务社会的功能。在注重国家核心价值观解读，编写的同时，也要注重基层群众文化需求，增强服务意识，建立健全群众文化需求跟踪反馈机制，提供更多为群众喜闻乐见、充满正能量的优秀文化服务和产品，从而使公共文化服务符合社会主义核心价值观，也能更好满足群众的文化需求。

总之，公共文化服务体系建设是国家层面上的一种总体文化战略，不仅是一种文化福利，更是文化治理的构建。当前公共文化服务发展的过程中，必须把治理的思维引入到公共文化建设中来，形成政府主导，企业、社区（村落）等社会多方参与、良性互动的治理模式。同时，以社会主义核心价值观引领，为群众提供优质丰富的文化产品，从而不仅能满足群众日益增长的文化需求，更能够起到文化对社会的教育和服务功能，防止社会“无功德的个人”[4]的出现。

参考文献：

[1]吴理才.把治理引入公共文化服务[J].探索与争鸣，2012（6）：51-54.

[2]许耀桐.中国特色国家治理之路[J].理论探索，2014（1）.

[3]夏国锋.从权利到治理：公共文化服务研究的话语转向[J].湘潭大学学报，2014（5）：30-34.

[4]阎云翔.私人生活的变革：一个中国村庄的爱情、家庭与亲密关系（1949—1999）[M].龚小夏，译.上海：上海书店出版社，2006：257-261.