开放时代的政府间合作

黄文景

摘 要：近年来，随着我国城市化、市场化、区域经济一体化进程逐步加快，开始出现越来越多的跨域区域的公共问题，也越来越“外部化”了很多传统的“内部”区域公共问题，并且整体也出现了不断上升的趋势。“无界化”和“外溢化”的区域公共问题，反映了单靠地方政府是难以解决的，因此必须要进行政府与政府之间的合作，才能更好的治理公共事务。现今分权化的政治体制改革，增强了地方政府的自主意识，也调动了地方政府处理当地事务的热情，但与此同时，也演变成地方政府过多关注地方利益，而忽视了众多跨区域的公共事务。

关键词：公共事务治理；政府合作；制度完善

超越特定行政区划，为了满足特定区域社会全体或大多数成员需要，体现共同利益、共同受益的跨区域公共事务事务的治理，成为了现今山东半岛迫在眉睫的问题。跨区域公共问题越来越突显，为寻求利益的最大化，山东半岛各个政府之间通过互利合作来实现。山东半岛近年来加强看了关于这方面的关注及处理，通过各个地方政府之间的合作及一系列的制度设计、制度完善取得合作收益，为跨区域合作提供充足动力。

一、我国公共事务治理中政府合作的现状、问题及原因

（一）公共事务治理中政府合作中的“四互”

随着我国经济的发展，越来越丰富和复杂的区域间合作与交流也出现了，区域政府合作出现了四种形态，主要是区域间的互动、互联、互补、互助，即“四互”，这种合作形态的出现及发展推进了区域政府合作的发展。各个区域间的互动主要体现在发展迅速的区域性经济合作平台及各个区域间互动十分频繁。具体区域合作项目频繁的区域互联模式主要是针对难以由单个地方政府解决的某一具体区域公共问题，这种合作主要是就某一项公共事务进行协调后实实现各个区域间的合作。而区域间优势互补的合作也在如火如荼的进行，这种互补可以促使各个区域协调发展，在增强综合实力上，具有重要意义。区域间对口支援的区域互助扶持的合作项目在山东半岛已初见端倪。这种模式有利于促进资源的协调发展。

（二）当前我国政府合作存在的问题

地方政府主要是寻求共同的利益来谋求彼此之间的合作。当前我国以经济建设为中心，经济指标成为国家对地方政府的考核的重要指标。 因此，在合作中政府无法做到全身心的投入和付出。山东半岛的地方政府间区域合作治理的组织制度化程度低，松散的、缺乏一系列成熟的、制度化的机制与组织的公共事务合作治理的组织体系，使得山东半岛的各个政府之间的合作还停留在低层次阶段。而各政府间的组织机构及谈判机制也尚未成熟，目前仅仅通过集体磋商的方式，在有分歧的问题上就难以达成一致。受本地利益驱动，困扰政府间合作的主要因素是地方政府的“各自为政”的现象，而无统一的区域合作的战略规划，这也是我国区域合作一直止步不前的根源。

（三）政府间合作不力的原因

山东半岛的区域合作不力主要体现在两个方面，即治理的政策法规缺失和上级政府角色缺位。政府系统运转效率的高低主要是由政府间权力划分的合理所决定。而缺失的政策法规对政府间的合作行为存在很大的隐患。在政府与政府之间的合作事务中，会出现“争权诱责”的情况，在这种情况下会滋生很多问题，从而使实际问题难以解决。随着当前经济的迅速发展，时代的步伐明显加快，但政府之间的相关改革明显滞后，政府之间的合作的动力机制缺乏，信息共享机制也十分乏力，而区域合作电子政务平台也明显存在缺位现象，因此政府间合作不力。

二、我国公共事务治理中政府合作问题分析

（一）行政生态分析

就公共管理活动来说，多元、复杂的行政生态环境是存在当前的社会的。政治、文化、经济及科技环境是行政生态的四大方面的内容。为研究我国区域公共管理制度必须综合考察区域经济一体化、中央与地方关系、传统区域文化及政务管理的创新等方面。自改革开放以来，我国的地方政府拥有更多的自主权，有利于其进行各项经济活动。山东半岛各个政府积极主动推动经济的发展，以地方经济发展为重点，这样就忽视了对周边其他地方的影响。目前我国的市场化、经济一体化和城市化不断发展，因此各个区域间的合作不断增多，但不成熟的市场体制，无法使各个区域更好的合作。文化环境对区域政府合作制度具有渐进的，持久的影响。然而，目前我国区域政府合作中普遍存在过分追逐个人利益的最大化的现象，不利于形成合作意识，也不利于形成合作机制。

（二）制度制定分析

伴随区域经济一体化和区域协调发展而来的问题，主要是由政府解决的。政府主体的观念起着至关重要的作用。它决定着制度的先进性与有效性。目前存在某些地方政府管理本地事务习惯于用封闭的思想，习惯单独决定，单独干。而在遇到区域性的公共问题时，怕吃亏、怕担风险、怕负责任，因此不敢于直面应对，在合作治理也很难形成自觉意识。目前关于区域合作制度供给的方式单一，并且决策者的决定占据很大比重，他的特殊利益有可能导致制度供给复杂化。

（三）制度执行分析

各个政府区域合作制度的执行主要与制度执行主体的利益及制度执行中政府间可信承诺的缺失有关。而制度执行过程中的难题主要是政府是否在遵守承诺，有没有违反制度规定。制度执行的片面性及外部的不确定性和信息的不对称性，会使制度执行的成本增加，甚至在制度执行的过程中存在不公平的现象。

（四）制度保障分析

目前山东半岛区域合作制度保障存在着一些问题，主要是难以确定制度保障的主体。各个地方政府合作治理区域公共事务所面临的难题是选择什么样的措施进行有效的监督，当前存在很多这种行为，比如某些个体不愿意承担公共物品生产的成本或费用，但却参与了公共物品的消费等等，种种情况也就需要制度的保障。

三、政府合作的机理建构

（一）动力机理

山东半岛的地方政府对所辖区内利益的追求是政府间进行合作的推力，在区域公共事务治理过程中，地方政府的官员的圈子，也就促进了区域的合作。当然，经济全球化、区域经济社会一体化、市场化的不断发展及中央政府对区域协调发展的政策导向，也是促成各个政府合作的因素。但与此同时，也存在着阻止合作的因素。

（二）运行机理

各个地方政府充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，为政府间的合作提供一个基础平台。结合国外多样化的合作模式，不断创新国内的合作方式。制定区域合作的章程和有关合作的规则以解决矛盾和分歧。

（三）完善机理

通过制定一系列的重大政策和相应法律，用制度保障来区域合作的顺利进行。政府与政府的合作需要建立区域合作治理的共同基金，以此实现顺利支出区域合作治理的费用。不断加强区域政务的创新，增强政府合作的信息共享能力、风险分担能力、节约运作成本等。

四、结束语

随着区域经济一体化的发展，我国的区域发展蒸蒸日上，但区域公共问题也接踵而来。而要有效解决区域公共事务，就需要政府间的合作，而建立完整成熟的政府合作制度体系才是解决问题的根本，但是凡事不可能一蹴而就，这就需要我们当代人的努力。

参考文献：

[1]叶林.找回政府：“后新公共管理”视阈下的区域治理探索[J].学术研究.2012（05）.

[2]陈瑞莲，杨爱平.从区域公共管理到区域治理研究：历史的转型[J].南开学报（哲学社会科学版）.2012（02）.

[3]王佃利，梁帅.跨界问题与半岛蓝色经济区一体化发展探析[J].山东社会科学.2012（03）.

[4]王佃利，梁帅.网络化治理视角下山东半岛蓝色经济区区域合作探析[J].中共青岛市委党校.青岛行政学院学报.2011（06）.