食品监管中对“养鱼执法”问题分析

宾波

【摘 要】依法治国是建立社会主义法治国家的必然要求，依法行政是依法治国的基本。但是近年来在各种新闻媒体上不断的报道出在食品监管领域存在“养鱼执法”这一有悖于依法行政的行政执法模式，使得行政执法完全背离执法目的，甚至在某些情况下“法”已经沦为执法者为谋取不当利益的工具。

【关键词】养鱼执法；合理行政；罚款；食品安全

一、食品监管中的“养鱼执法”现象

“养鱼执法”作为一种有悖于依法治国、依法行政的执法手段，其实质是以执法监管为名，行敛财之实，其违法性贯穿于整个执法阶段。具有极强的社会危害性，主要表现在以下几个方面：

其一，直接导致社会存在不稳定的隐患。其二，公共利益受到严重威胁。其三，公共权威迅速削减。“养鱼执法”是执法者以执法的名义行敛财之实，是执法者自己公然违法执法，其社会危害性远远大于违法经营者。

二、原因分析

“养鱼执法”作为一种违法的行政执法方式，不仅仅存在于食品监管领域，在路政、安全监管等领域均存在，就如“黄赌毒”一样难以根除，纵观隐藏在“养鱼执法”背后的原因，主要是由于我国财税制度的不合理、政府对行政权力的制约不够以及“养鱼执法”背后的利益链。

（一）财政制度不合理

改革开放以来特别是1994年分税制财政制度改革以来，我国的财税制度的改革取得了重大进展，但与日益完善的社会主义市场经济制度相比我国的财税制度仍然存在着财力事权不对称、罚款提成返还无法杜绝等问题。这些制度上的缺陷直接导致“养鱼执法”现象的产生。

其一，财力事权不对称。1994年财税制度改革主要是调整了中央与地方在财政收入的划分，分税制改革以后75%的税收收入上缴中央财政，25%的留给地方财政，地方政府财权减少，事权却保持不变。这就直接导致地方财政紧张，在某些地方甚至会出现“罚款指标”这样的怪胎，这样也就在一定程度上催生了“养鱼执法”现象的存在。

其二，罚款提成返还无法杜绝。法律明文规定禁止罚款提成返还，但是在现实的行政执法中确屡禁不止。由于罚款提成返还的存在，极大的增加了执法部门收缴罚款的积极性，在利益的驱使下，执法人员希望在自己辖区内违法行越多越好，收取的罚款也就越多了。

（二）执法者与生产者为利益共同体

“养鱼执法”之所以存在的一个重要原因就是执法者与生产者为利益共同体。现阶段我国经济正在处于快速转型时期，企业物流成本、原材料成本、人工成本增加，同时整个市场竞争加剧，成本上升以及同行业的竞争加剧，导致企业利润空间被压缩，一些生产者为了获得较高的利益而不惜铤而走险，突破法律的底线违规生产。

与此同时，行政机关出于对自己利益考虑，对于违法违规现象仅仅是处以罚款而了事，不会采取吊销企业营业执照、责令企业停产营业等行政处罚手段。有经验的生产经营者也了解到行政机关需要获得罚款，利用从罚款提成返还来保障执法人员的工资福利。为了获取罚款对违规生产的企业就不能够采取吊销企业营业执照、责令停产营业、吊销生产经营许可证等“竭泽而渔”的手段。

（三）行政机关违法成本较低

行政机关的执法活动终究是人的执法活动，作为一个理性的经济人在作出任何一个决定的时候考虑的都是成本与收益之间的大小。现阶段由于各个执法部门的上级主管部门以及其同级政府也是此种执法模式的受益者，因此对此种执法方式很大程度上也是睁一只眼闭一只眼，对这种现象持放纵的态度。因此对执法者而言其法律风险是很低，即使很偶然的被查到了，也仅仅只是给予警告党纪政纪的处分，与此同时，此种执法模式不仅法律风险较低，收益确实不小，带来了政绩考核上的效益，带来了荣誉，有利于个人仕途的升迁。

（四）行政机关滥用自由裁量权

法律作为一种规范性的文件，只能对社会中的某一类问题进行规制，而不能对整个社会所有的大大小小的问题都进行规定。因此，法律便赋予了行政机关在处理具体违法违章行为时拥有一定的自由裁量权。i “养鱼执法”在表现形式上是行政机关在履行法律所赋予其的相关职能，但从执法效果来看却是表现为行政不作为，或延迟或选择性的履行行政机关的相关职能。

因此，自由裁量权过大则会使得行政机关在处理某一具体的违法违规行为时在选择处罚种类上具有较大的选择，同时在决定行政处罚的幅度上也存在较大的裁量权。

三、对策分析

“养鱼执法”之所以存在主要的原因是此种执法方式的背后存在着利益链条，这条利益链的源头是地方政府中间是执法部门最末端是执法人员以及生产者。为杜绝“养鱼执法”的存在主要从以下几个方面进行规制。

第一、限制行政机关的自由裁量权。对自由裁量权的限制主要是从以下两个方面：其一，在立法层面上限制缩小自由裁量权的范围，对具体罚款数额幅度、整顿期限等加以明确具体。其二，将违法违章行为与具体行政处罚措施的种类相对应。

第二，完善财税制度切断利益链条。利益驱动是导致“养鱼执法”存在的根本原因，完善财税制度杜绝罚款返还提成可以从根本上切断罚款与个人利益的之间的关系。同时，加大对地方政府的财政支持力度，建立事权与财权相匹配的财税制度。

第三，提高行政执法机关“养鱼执法”的成本。“养鱼执法”的成本主要包括法律风险和道德风险。在法律制度上加强对行政渎职失职行为的处罚法力度，甚至对某些渎职行为不仅追究其行政责任更要追究其民事、刑事责任，一旦被追究民事责任执法人员将会产生强大的经济负担，而被追究刑事责任将会被遭受牢狱之灾行政职位也将保不住。

第四，完善行政考核机制。在现阶段我国绝大多数的行政监管都是以罚款数额做为衡量执法部门执法效果的考核指标。而此种绩效考核指标将会把收缴罚款作为行政执法的首要任务，也就是把执法和执法者的收益相挂钩，使得执法者在执法中充当着运动员的角色。因此，将罚款数额从绩效考核指标中剔除，可以避免执法者为了罚款而罚款，行政机关也就失去了“养鱼执法”的动力。

注释：

i文晓巍.刘妙玲.食品安全的诱因、窘境与监管：2002-2011年[J].改革，2012年第9期