“权利的游戏”：乡村治理拉锯战

衡洁

农村社会治理正在经历一个结构性的变化，虽然人口规模在减少，但治理难度在加大。如何找到一种适应中国当下乡村的治理逻辑，已经成为解决中国乡村问题的关键所在。

在各种乡村治理实践轰轰烈烈展开，并在探索中波折前行的今天，呈现出的是社会进程中人们理想与现实的拉锯。中国城市化进程如此迅疾，农村、农民和土地问题却在层层累积，作为国家治理体系和治理能力现代化的基础部分，乡村治理面临着前所未有的挑战。在新型城镇化的大背景下，如何找到一种适应中国当下乡村的治理逻辑，已经成为解决中国乡村问题的关键所在。

风如千年前一样缓缓拂过村庄，平静祥和如初，但这并不意味着静止与不变。

迫在眉睫的转型

“农村社会治理正在经历一个结构性的变化，虽人口规模在减少，但治理难度在加大。”北京大学社会学系教授陆杰华认为，难度主要表现为治理资源流失、传统价值观念动摇和自身发展动力匮乏等问题。

长期的城乡二元结构，使得农村基层政府行政管理和公共服务滞后，尤其是信息网络设施缺乏，导致治理手段和方式有限。另一方面，大量精英人口外流，致使农村社会治理现代化的群众基础相对较差，诸多现代化治理技术无法实施，甚至导致部分惠农政策落实困难。

如伺使乡村治理工作更好地适应农村的现实情况？各地都在摸索中前行。

比如，在湖北秭归，村民以自然村或村民小组为单位，成立理事会，自己管理自己。在山东东平，村民组建互助养老院，有劳动能力的提供劳动力，没劳动能力的就在这生活。在河北涞源，对于有资历、有能力而又愿意留在村里担任村干部的“能人”，县里比照公务员标准为其配置工资待遇。

还有些地方拓宽了外出发展人员和退休回乡人员参与农村社会治理的渠道。比如，广东、浙江等地农村成立乡贤理事会，发挥老党员、老干部、返乡走亲机关干部等的作用，在提高重大村务决策水平、改进村务管理和实施有效监督、发展当地经济、传承公序良俗和优秀文化方面发挥重要作用。

“只要能够更好地统筹城乡资源，激发农村社会的内在活力，积极引进社会力量参与农村基层治理，畅通多元主体参与农村社区建设渠道，农村社会的就业人口外流特别是精英人才的流失，对于农村社会治理方面产生的负面影响就可以得到有效化解。”民政部信访办公室原主任、基层政权和社区建设司原巡视员曹国英说。

权利的撕扯与妥协

然而，在官员的信心背后，情况往往是复杂的。

乡村治理工作涉及乡村社会权力与利益的再调整，在这个调整过程中，并不是每个人都可以从中受益，因此乡村之间和农村利益群体之间不可避免地会产生矛盾或冲突，权利之间的撕扯不可避免。一些知识精英也注意到了这点，试图在各种乡治试验中突破困境。然而，不论是三农问题专家李昌平在河南郝堂村所进行的乡建试验，还是现代诗人欧宁在安徽黟县碧山村实行的“碧山计划”，都在不同程度上陷入了各方利益无法调和的困境。

郝堂试验之初，参与各方都曾希望达到的理想状态是：“尊重老百姓的小日子，慢慢打造最美乡村。”可随着各方力量的介入，参与者们却发现要做到很难。村民并不满意改造方案，房子扒了建建了扒。农家乐带来了利益竞争，乡村的安宁不复存在。试验方和政府的合作也陷入一种拉锯战的状态，试验逐渐步入了僵局。

而在“碧山计划”中，设计者本打算建立独立的视觉系统，还有生活系统、建筑系统、传播系统，还原传统乡土社会的宗族邻里关系，年轻人回乡做事，好好种地、好好保护自己的传统工艺。然而乡土社会的变化特别缓慢，小农观念由来已久深入骨髓，所以想改变自然也极其漫长。当地人则希望搞活经济、招商引资，希望有钱人都来村里买老房子，这样他们就可以都搬去县城住楼房；或者把碧山变成另一个宏村、收取昂贵门票，他们单凭改造民宿、贩卖酱菜都可以赚到更多的钱。

欧宁说他很惧怕，“最后这个村可能看不到农民”。他一直很反对这样，但“好像农民就希望这样”。这导致“碧山计划”推进缓慢。欧宁甚至自己说“碧山计划最终是会失败的”。

矛盾的根源在于双方的目的本就不同。中国人民大学社会与人口学院教授冯仕政认为，知识精英参与乡村治理是好事，问题是怎么参与，“农民并不认为自己代表什么‘乡村文明，也不想代表什么‘乡村文明”。

一个典型的例子就是，在“碧山计划”的实施过程中，碧山没有路灯，村民十分想要，可是试验者认为，城里的游客如果看到路灯就会非常失望：这样就看不到星星了。

“不论怎么心急，也要尊重农民选择生活方式的权利。否则，无论扯什么城市文明、乡村文明，还是乡村的自主性，最终都没有意义，也一定会失败”。冯仕政说。

发达国家的“治理之策”

乡村治理困境并非“中国特色”，而是横亘在不少国家面前的待解之题。城市化到达一定阶段后，也都会出现乡村人口大量流失的现象。因此，世界发达国家都曾面临不同情况下的乡治难题，它们也各有各的应对之策。

据中国社科院农村发展研究所研究员党国英介绍，在欧洲的主要国家，一些村镇被改造成具有现代生活居住条件和人文环境的“小城”，即使是几百人的居民点也能保障美丽、舒适，适宜于居住、生活，并满足就业要求。欧洲的专业农户则大多分散居住，据守自己的农场。

一股来说，欧美国家很少干预人口自发流动，甚至也没有针对因为一些特殊原因导致的农村成片贫困现象而采用移民政策。在当代法治国家，较普遍地实行地方自治原则，农村社区也是如此。

据媒体报道，欧美国家至少部分乡村地区的小型居民点处于某种“不完全政府”的“治理”之下。这些居民通过不同管道来满足自己对公共品的需求。典型情形如美国，教堂、学校、合作社等机构都可能为农区居民提供公共服务，县政府则可能为他们提供基础设施服务。他们在“选区”参加政治活动，而毗邻的城市政府则可能承担与选举有关的服务事项。一定片区的农场主构成一个熟人社会，熟人彼此之间也可能提供某种公共服务。在这种熟人社会结构中，可以存在某种秩序，也是某种服务，但却没有正式的公共权威，大家不需要为这个系统纳税。

欧美发达经济体在农村所实施的公共政策，在基本公民权利方面并无城乡差异，例如选举政策、社会保障政策、公立基础教育政策等。但因为农村人口布局、农业生产等方面的特殊性，使得政府公共政策也会在某些方面有特殊性，比如环境政策。发达经济体对农村环境有较高要求，鼓励低排放农业技术的发展，努力维护自然生态系统。

多位学者表示，从国外的经验来看，中国的乡村治理首先要合理界定城市与乡村，这是实现乡村良治的一个基础性工作。城乡界定的混乱，直接引起政策指向的模糊。其次，穷农民很难支撑现代美丽乡村的运转。农民富裕必须仰赖农业现代化，使农民向专业农户转型。