村改社区的治理之道

赵政枫 龙腾飞

在实践中，城市社区与农村社区的截然不同，呈现出城市文明与乡村文明之间的价值“对撞”。如何从传统的村庄治理过渡到社区治理，是摆在基层管理者面前的待解之题。

自2006年始，新型农村社区建设从无到有、从试点到扩面，在全国各地如火如荼地推进。伴随着一批批农民变居民、村庄变社区，新型农村社区治理问题随之产生。

在城镇化过程中，“村改居”是实现城乡一体化改革的新探索。社区居民在生存空间转换、生计模式改变、规则意识重建等方面遇上了一系列问题。因此，本刊选取了成都市新津县三个新型社区作为样本，看其乡村治理中的探索、对策与困惑。治理之难

新津县新平镇太平场新型社区位于镇中心，是新津县城到川藏线沿线的第一个集中居住社区，地理位置优越。然而，这个社区却有着复杂的历史渊源。

太平场社区属于新平镇拆迁安置小区，下辖18个村民小组，社区居民来自不同的村组。整个新平镇户籍人口约为2.4万人，该社区人口为5741人，占到了总人口的1/4。2010年3月，首批4千余名群众率先搬进了新型社区。

以前，太平场新型社区还面临这样一种尴尬：虽地处中心城区，却与以前的农村旧貌无异，柴草垃圾成堆，社区帮忙协调清理却遭到居民阻挠抵制，社区管理处于“失灵”状态。

“关键还有居民们没有融入社区，没有认同感。”太平场社区主任助理陈翔告诉本刊记者，刚开始入住小区的群众，人数多且来自不同的村组，关系疏离，整个社区气氛极其冷清。面对这样的局面，如何探索出一套适应新型社区的治理模式，重建和谐相睦的邻里关系，是摆在社区管理者面前的难题。

相比太平场社区，新津县永商镇烽火村面临的问题则更为复杂。

2009年，烽火村依托“撤院并院”土地整理项目，建成一个开放式的烽火社区。

也许这个依山傍水的农村新型社区能够满足城里人对诗意栖居地的想象，但它同样也面临着西部农村共同的烦恼：在规划整齐的民居里，住着的大多是老人和孩子，青壮年几乎都在外打工。

2012年底，烽火村完成集中入住，土地进行集中流转，但在管理中开始凸显诸多的问题。“留守问题、安全问题、邻里关系乃至生活习惯的转换等等，都是一个一个的难点。”村党总支副书记孙双英是村干部中唯一的大学生，2010年进入村委工作，第二年在村委会改选中，她以高票当选为烽火村党总支副书记。

“因为农村的特殊性，很难去套用城市社区管理的那一套。”孙双英说。

同样的“不适应”，也发生在花源镇牧马山社区。

牧马山社区党总支书记刘衍芳回忆，一开始小区的管理工作是由物业公司负责，但物业公司对居民的情况并不了解，在处理矛盾纠纷时简单粗暴，居民和物业管理方的关系十分紧张，因此第二年就没有再续约。

2015年，牧马山社区开始探索借助居民自身力量治理社区的管理模式，首先为每栋楼确定一个“管家”，每位社区经理对接五位热心管家，社区经理再由社区统一管理，社区管理局面遂为之一新。

城与村的“对撞”

农村社区治理美好的愿望，建立在地域、人群、人文风俗和认同感、归属感等因素发挥“综合效应”的基础之上，但城市社区与农村社区的截然不同，则在治理实践中，呈现出城市文明与乡村文明之间的价值“对撞”。如何从传统的村庄治理过渡到社区治理，是孙双英、刘衍芳这样的基层管理者面临的待解之题。

对烽火社区来说，情况更为典型。由于地处农村地区，留守问题突出，村民上楼后，延续多年的小农生产和生活方式开始没落。直面“小农”的终结，无论对于管理者还是普通村民来说，都是一个复杂的转换过程。

2015年6月，一名社区大爷向孙双英“吐槽”：“当初我说不搬小区，你硬要我们搬，现在也没地种了，整天找不到事情干。”孙双英只好答应，会找流转土地业主到社区里招聘。

什么样的工作才适合“50、60”甚至“70”人员？孙双英多方打听，一个韭菜经销商需要大量人员整理刚从地里收上来的韭菜，俗称“剐韭菜”，工作方式灵活，不限时间，不限年龄，干多少领多少，当天结账。目前，村里的留守老人大部分都在从事这项副业。

为了解决留守妇女、留守老人的就业问题，烽火村开展了很多尝试，“从手工包装和半成品安装代工，到各类实用技术培训，有的成了，有的试了半天发现走不通。”

社区建成之初，孙双英也去过其他地方学习经验，但她发现，以村里的财力人力，不可能复制“别人”的模式，更重要的是，很多项目并不切合农村的实际，“中看不中用”，“农村社区治理要看农村的实际，关键要适用。”

村民上楼后，延续多年的小农生产和生活方式开始没落。直面“小农”的终结，无论对于管理者还是普通村民来说，都是一个复杂的转换过程。

从熟人社会到陌生人社会

夜幕缓缓降临烽火村，在村里的廊桥上，脚下河水轻轻淌过，几十名居民围坐一起，一杯清荼，几句闲话，氛围热烈、自由、有序，居民们所提出的每一个问题，孙双英和村支两委的干部一一做下记录。

这是烽火村从2013年开始开展的“廊桥夜话”，每月中旬周末晚上7点到9点举行。用百姓故事会、文艺表演、座谈等形式，拉家常、说诉求。

孙双英说，村民的居住、生活环境虽然得到了改善，但邻里关系不融洽，一些村民思想观念上还存在一些根深蒂固的偏差，因此烽火村从2013年开始探索建立一个学习的“品牌”，希望通过各种丰富的形式吸引群众参与，从而达到教育、改善、扭转村民思想观念的目的，“廊桥夜话”应运而生。

解决从“熟人社会”到“陌生人社会”的关系疏离、社区气氛冷清的问题，太平场社区同样想到从“文化”人手，并开始探索和“廊桥夜话”类似的载体。2012年端午节，太平场社区举办了第一届“邻里节”。

第一届邻里节的反响并不热烈，很多居民抱着来看一看的态度，群众参与度不高，邻里关系并未得到多大改善。

在举办第二届邻里节之前，新平镇安排了20多个志愿者分楼栋、包单元“摸底”，有群众提出想上台，这给社区管理者以启示：

“大家想要的邻里节是可以参与的，而不仅仅是在台下看看演出，鼓鼓掌。”第二届太平场社区邻里节，社区群众踊跃报名参加，“效果好得出乎意料”。

“开展一个特色文化节，不仅仅只是一台晚会，而应该是融入亲情的、幸福的、有生命力的。”社区相关负责人认为，在农村社区，怎样改善日益“原子化”的邻里关系，提高社区认同、建立冲突治理组织网络、打造学习型社区、提炼社区精神，是对管理者能力智慧的真正考验。

破题一元管理

自2006年新型农村社区建设开展以来，相关探索经验层出不穷，但从基层的实际运行情况看，依然面临不少困惑。

牧马山社区今年开始探索“智慧社区”建设。“社区目前安置了七个村的村民，人口较多，仅靠四位社区经理（即网格管理员）与几位社区干部管理，难度很大。智慧社区是一个新手段，希望可以打开治理的新局面。”刘衍芳说。

“减负”，也是孙双英最为关心的事情。

乡村治理的美好愿景，建立在社区届委会回归自治本位的前提之下。在乡镇一元化治理体系下，乡村社区事务与政府的行政事务交叠混合。从乡镇来看，所有的事务都是行政事务；而从农村社区来说，为实现乡村公共事务，前提是要完成乡镇政府的行政事务。所有的事项，就落在了像孙双英这样的村组干部身上。他们面临着身份的尴尬，在村两委代表的乡村权力和社区治理者的角色中转换，在行政事务和公共事务之间游走，难免不堪重负。

同样摆在基层治理者面前的，还有“钱从哪儿来”的问题。

从走访的三个社区（村）来看，虽然成都市从2009年开始实行村公资金统一拨付，但社区（村）级公共服务依然面临资金缺口。孙双英说，除了维持一些平常的公共服务，社区治理中的一些“自选动作”，比如开展留守儿童活动等经费，“要靠争取”。

太平场社区可能是一个例外。在社区建成入住之初，太平场社区就经业主委员会决议，向居民收取社区物管费，目前每年可收取物管费26万余元。加上按照70%比例匹配的公共服务资金和少量的存量集体建设用地开发收益，社区管理经费基本实现了自给并略有结余。

而对于牧马山社区这样没有集体建设用地的社区来说，则面对内生发展动力不足的现实。在一些村（社区），虽然土地已经进行了流转，但流转不充分，流转土地价格不高，群众则表现出强烈的发展意愿，如何安居又乐业？

从这个层面来看，太平场社区的“股改”就显得意义非凡。2015年5月，太平场社区被成都市农委确定为全市农村集体资产股份化改革试点单位。随即，社区通过开展清产核资、人员界定和股份量化工作，将集体资产资源全部股权量化到人。目前，3018名股东已经拿到《股权证》。

村民变身股东后，能否得到实实在在的收益呢？今年较早时候，农业部百乡万户四川调查组曾对农村集体资产股改的试点工作进行了一次调研，通过分析太平场社区集体股份经济合作社的资产构成发现，道路沟渠等公共资源占比较大，目前仅有两处村集体建设用地能产生部分租金收入。“如何盘活这些资源，实现资产增值，让集体经济股东真正受益，才是接下来最艰巨的任务。”调查组这样评价。

太平场社区的“股改”也许只是一小步，但如何增强农村社区治理自身造血功能，实现农村社区长效治理，在新型农村社区建设十年后的今天，在此基础上的探索显得格外重要。