欲迎还拒，欧盟对英国心态纠结

曲兵

经过长达30个小时的马拉松式谈判，2月19日，欧盟28国终于就英国与欧盟关系新协议达成一致，英国的多数主张得到满足。本轮峰会重点讨论的问题直接与英国在欧盟的去留有关，因此被称为“史上最为重要”的一次欧盟峰会。欧洲理事会主席图斯克会前在写给欧盟成员国领导人的信中指出，本轮峰会对于欧盟团结和英国与欧盟的关系都是至关重要的。英国首相卡梅伦会后表示，欧盟峰会达成的协议为英国获得了“特殊地位”。

谈判艰难，但斗而不破

2015年11月，卡梅伦正式提出推动欧盟改革的四点主张：削减在英国工作的欧盟移民的社会福利，打击滥用欧盟“自由移动”原则的行为;减轻企业的负担，提高欧盟整体竞争力;欧盟承诺“更紧密联盟”的目标不适用英国，增加成员国议会在欧盟法律制定中的发言权;公平对待非欧元区国家，加强对在欧盟单一市场之下非欧元区成员国的保护措施。其后，卡梅伦及英国工作组与欧盟各个成员国广泛接触，达成了一些共识，剩下的难题就放到了此轮欧盟峰会上解决。尽管各成员国都有尽快达成协议的愿望，但从谈判技巧上看，不到最后一刻，谁都不会做出妥协。

欧盟峰会上的谈判从来不是件轻松的事情，2月18日?19日的欧盟峰会谈判的胶着状态再次印证了这一点。就单项议题而言，在削减欧盟移民（主要指到英国务工的其他成员国公民）工作福利方面，中东欧国家称无法接受本国公民被当做“二等公民”，集体向卡梅伦施压;在削减儿童福利方面，卡梅伦遭到罗马尼亚的强力阻击;在经济治理议题上，法国、奥地利、比利时和卢森堡反对英国拥有对欧元区事务（特别是金融监管）的否决权，法国总统奥朗德的态度尤为坚决。

谈判从2月18日下午开始，多国领导人与卡梅伦展开“车轮战”，到19日早晨仍未有结果。谈判一度陷入混乱。希腊总理齐普拉斯威胁说，如果中东欧国家封锁边境导致难民被“憋”在希腊境内，希腊会否决英欧关系协议。默克尔和奥朗德不得不努力安抚希腊。德国、丹麦、奥地利主张“参照移民子女实际居住国的生活成本发放儿童福利”的规定对所有成员国都适用，又同英国一起站到了中东欧国家的对立面。

经过30个小时的讨价还价，欧盟和英国双方都做出了让步，协议最终达成。欧盟同意赋予英国“紧急刹车权”，可对欧盟移民及其子女的福利待遇做出限制;在特定情况下，英国无需在政治上同欧盟进一步实现一体化;非欧元区国家可要求欧盟领导人峰会讨论攸关自身利益的立法。同时英国同意，削减移民工作福利、移民子女儿童福利的措施只适用于今后新到英国的移民，英国保留“紧急刹车权”7年而非原先主张的13年。在比利时和法国的坚持下，协议加入了“最后机会条款”，即英国一旦在未来的公投中选择“退欧”，则本次协议中的各项许诺便不再有效。图斯克在达成协议后的新闻发布会上表示：“该协议解决了英国首相卡梅伦的所有关切，同时也没有违背欧洲的基本价值观。”协议达成过程符合欧盟谈判的一般模式：调门高，进展慢;据理力争，适时退让;看似命悬一线，多能化险为夷;相爱相杀，斗而不破。

欧洲理事会主席图斯克（右）指出，本轮峰会对于欧盟团结和英国与欧盟的关系都是至关重要的。左为英国首相卡梅伦。

既极力挽留又不肯轻易让步

危机当前，欧盟力避“英国退欧”这一最坏局面出现，极力挽留是欧盟成员国及欧盟机构的一致立场。自二战结束以来，欧洲在走向深度融合的过程中经历了多场危机，近年更是危机不断：欧元区经济增长乏力，希腊债务危机尚未消停，乌克兰危机久拖不决，恐怖威胁阴影笼罩，难民危机持续恶化。“屋漏偏逢连夜雨”，英国又打着“推动欧盟改革”旗号向欧盟要“特权”，并以“退欧”相威胁。英国是欧盟第二大经济体，有着重要的安全和外交政策影响力，其退出可能直接导致欧盟的解体。本着“攘外必先安内”的思路，欧盟希望尽快安抚英国，以便腾出手来处理各类危机，特别是新一波难民潮——据欧盟边境事务官员估计，2016年还将有超过100万的难民抵达欧洲。图斯克在本次峰会前强调，欧盟除了和英国达成协议外“别无选择”，并认为本次峰会“是达成英欧协议的最佳时机”。默克尔也表示，英国的改革要求“合情合理”，希望各国协力将英国留在欧盟内。

其实，英国提出的每项改革要求几乎都能在欧盟内找到盟友。德国、荷兰、瑞典、丹麦等支持英国削减移民福利、提高欧盟竞争力的诉求。在创建更灵活的联盟以及反对贸易保护主义方面，中东欧国家与英国有共同立场。一些国家亦对英国有特别的需求，如波兰视俄罗斯为头号“安全威胁”，强烈要求北约在波兰永久驻军，希望英国支持其主张。卡梅伦在2015年大选时曾再次许诺在2017年底之前就英国是否留在欧盟举行公投。鉴于公投已不可避免，欧盟只有达成一份回应英国关切的协议才有助于挽留英国。如果说英国的做法近似于“勒索”，那么欧盟国家愿意就此付出一点“赎金”。

但另一方面，满足英国开出的条件会损害欧盟整体利益及成员国的部分利益，故欧盟方面又不肯轻易让步。英欧协议谈判涉及具体的利益分配，必须锱铢必较。《泰晤士报》的报道显示，以每个儿童每周可以得到的儿童福利金为例，西欧国家和中东欧国家的差别很大：德国的上限为39.73英镑，爱尔兰为25.12英镑，英国为20.55英镑，荷兰为17.80英镑，捷克为5.05英镑，波兰为4.52英镑。按照现有政策，在英国务工的波兰人，即使其子女仍在波兰生活，也可以按照英国标准领取儿童福利金。如今英国要削减这笔补贴，当然招致中东欧国家的强烈抵制。

“多速欧洲”坎坷前行

欧盟峰会结束后，卡梅伦2月20日宣布，英国将于6月23日举行英国与欧盟关系的公投。如果公投的结果是“留在欧盟”，英国政府将向欧洲理事会秘书长汇报英国的决定，此次达成的英欧协议便立即生效。之后，欧盟委员会将修改次级立法，确保协议落到实处。

英欧关系协议的达成过程创造了一个先例，即一个成员国以“退欧”相胁迫，迫使欧盟满足其“特殊权利”。未来不排除有更多成员国仿效，为欧洲一体化制造更大的阻力。来自丹麦第二大党人民党的一名欧洲议会议员表示：“我们很高兴像英国这样的大国在商谈‘要回主权……我们也希望与欧盟达成新的协议。”而在与欧盟争权的斗争中，“公投”这种“直接民主”形式可能被滥用。2015年?2016年，已经或将发生五次涉及成员国与欧盟关系的公投：2015年7月，希腊公投否决了国际债权人提出的“改革换资金”协议草案;2015年12月，丹麦公投否决了扩大与欧盟的警务与司法合作;匈牙利将就欧盟难民分配方案举行公投（公投时间尚未确定）;2016年4月，荷兰将就欧盟—乌克兰联系国协定举行公投;2016年6月，英国就是否留在欧盟举行公投。此外，法国“极右”政党“国民阵线”领导人公开表示，如能赢得2017年大选，将在执政半年内就法国的欧盟成员国资格举行公投。图斯克不无担忧地表示，对于一些欧洲政治家来说，“公投是一个非常有吸引力的模式，可以帮助他们实现任性的国内政治目标”。

由于成员国数量增加，经济发展不均衡，利益多元且难以协调，加之外部危机不断，欧洲一体化高歌猛进的时代已经过去，近年甚至出现了“逆一体化”的现象。此次达成的英欧关系协议中提到，“不同成员国可以选择不同的一体化路径”，这意味着“多速欧洲”模式得到明确承认。欧洲政治、经济一体化的步伐不会停止，但向前推进的难度将增大。未来尤其需要处理好以下几个问题：一是外部环境问题，欧盟需要挺过当前的难民危机，避免发生大的恐怖袭击，确保与俄罗斯之间不爆发军事冲突;二是“内生动力”问题，目前默克尔在应对难民危机时饱受诟病，法国经济虽步出困境但增长乏力，一体化发动机的动力不足。法德能否继续担当一体化的领头羊，2017年德法两国大选结果具有指标意义;三是“系统平衡”问题，特别是处理好欧元区与非欧元区之间的利益平衡。

（作者为中国现代国际关系研究院欧洲所副研究员）