中国住房发展的形势、问题和建议

中国国际经济交流中心住房发展问题研究课题组

中长期来看，住房市场将进入供求总体基本平衡、增速逐渐放缓、结构逐步优化的新阶段

对当前住房发展形势的基本判断

1.住房市场结束单边上涨，进入阶段性调整期。自1998年住房市场化改革以来，中国住房市场经历了十余年黄金发展期，这有其历史独特性：一是住房市场化释放了长期受抑制的住房需求；二是快速城镇化带来大量城市新增人口；三是各级政府将住房产业作为拉动经济增长、促进内需的支柱产业；四是在货币宽松及其他投资渠道不畅的情况下，房地产成为保值增值的重要渠道；五是强调拥有住房所有权的独特文化氛围及住房租赁市场不发达的双重作用。2014年以来，住房市场总体上由“单边上涨”进入总量供需平衡的阶段性调整期。

2.住房发展结构失衡问题突出，结构性过剩与结构性短缺并存。住房市场发展地域差异显著。中国住房市场体系已形成三大类：第一类是特大和大城市，如北上广深，住房仍然供不应求；第二类是中小城市，住房总体供过于求；第三类是县域镇村，住房总体大量闲置，其中农村住房至少有10%-15%闲置。

居住和非居住用地供应结构失衡。工、商业、行政等非住房用地占比高，花园式工厂和政府大院比比皆是，居民住房供地较少，住房用地供给总体不足成为推高住房价格的主要原因之一。

住房租售结构失衡。产权住房市场较发达，租赁市场总体上长期不发达，是城镇低和中偏低收入群体住房困难的重要原因，租售失衡成为一、二线城市住房供求矛盾的焦点。由于租赁住房供应少、租赁市场不规范，租房家庭的权利难以得到保障，很多中低收入居民只能通过买房（尤其小产权房）而不是租房来满足居住需求。

住房发展中长期趋势展望

1.中长期住房总量供给充裕，城镇住房总体水平较高。从主要指标来看，中国住房人均存量水平与同类国家相当，但住房资产占有不均等问题突出。城镇家庭拥有多套住房（二套及以上）的比率显著高于美国、加拿大和法国等发达国家的水平。据本课题组预测，全国目前在建施工（部分已预售）加待售的商品住房面积为55.6亿平方米，而每年新开工商品住房面积可达12亿-14亿平方米，中长期来看商品住房总量供给充裕。

2.中长期住房即期需求和潜在需求仍有一定发展空间。城镇化带来的住房需求趋向平稳。根据《国家新型城镇化规划》测算，中国城镇化率2020年将在60%以上；根据国务院发展研究中心和世界银行联合发布的《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》，中国城镇化率2030年将达到66%-70%。城镇化仍将带来新的住房需求，但增速趋缓。据本课题组预测，“十三五”时期因城镇化发展带来的住房新增需求年均约为3.8亿平方米，2020-2030年新增住房需求年均约为3.0亿平方米。

收入增长带来持续的潜在改善性住房需求。国内外实证研究表明，收入每增长1%，住房需求增长一般在1%以内，大多集中在0.5%左右，且随着人均收入水平的上升而降低。据本课题组预测，“十三五”期间与人均收入增加相适应的改善性住房需求年均为7.4亿平方米，2020-2030年改善性住房需求年均约为7.8亿平方米。值得注意的是，上述潜在需求要依赖房价收入比下降和租赁房占比上升等因素才会完全成为现实需求。

折旧带来常规住房需求。据课题组预测，按1%的折旧率计算，“十三五”时期的总折旧需求为10亿平方米，年均约2亿平方米；2020-2030年年均折旧需求约为3.2亿平方米。

以上三项合计，“十三五”时期中国新增住房总需求估计年均约为13.2亿平方米，2020-2030年新增住房总需求估计年均约为14亿平方米。需指出的是，预测的总需求中包括低收入人群的新增需求，而这部分需求将要依赖增加保障性住房和商品租赁房的供应才能实现，加之新增年轻劳动人口下降因素，预计2015-2030年的实际需求年均为10亿-13亿平方米，与近几年的实际需求大体相当。

3.中长期住房发展新特点。住房开发将进入平稳增长阶段。在经济增速放缓的背景下，住房产业面临重大转型，将从以投资为主向存量消费为主转变，从“发动机”向“稳定器”转变。我们预测，2015-2020年房地产开发投资平均增速将由2001-2013年的21.8%降至10%左右。

住房产业中服务比重将上升。过去十余年，中国住房发展以投资为重点，房地产服务业和建筑业占GDP比重明显低于日本和美国的水平。随着中国城镇化的进一步推进，可预见未来住房产业服务比重将随之上升，智慧城市、住房中介服务、资产管理、物业管理等方面存在较大的发展空间。

住房发展方向由量的扩张逐步转向量质并举。未来，住房发展方向主要在品质提升、功能环境改善和绿色低碳。产品类型也将从大众化、同质化住房转向定制化、差异化、精细化住房，以及对相应配套服务设施的发展升级。

住房市场地域分化将更加明显。住房市场未来的地域分化可以分为两个阶段：第一阶段，区位条件好、基础设施和公共服务较完善的特大和大城市的住房需求仍将旺盛，而中小城市的住房需求仍将不足。第二阶段，中小城市在吸纳地域优势产业后，可能减少对特大城市的人口输出，并成为城镇化进程中接收农村剩余人口的主力，由此形成一个较长时间段的住房供求平衡；县域中的镇在城镇化进程中承接农村人口转移的作用也可能增强，从而减少农村人口向大中城市迁移的压力。

住房制度政策存在的问题

1.部分住房制度政策偏离住房基本属性和基本国情。住房具有两个基本属性：一是居住属性，居住为人类“衣、食、住、行”四大基本需求之一；二是资产属性，住房为不动产，使用价值耐久，但资产属性依附于居住属性。对住房基本属性特征认识不足导致如下后果：一是出现大量无人居住的纯投资房，造成资源浪费；二是许多保障性住房功能、配套不完备，区位不合理，因无法满足老人看病、孩子上学、成人上班等家庭多元基本生活需求而难以入住，特大和大城市部分低和中低收入人群的基本住房需求得不到满足。

此外，住房发展存在一些脱离基本国情的问题：富裕阶层占有过多住房，拉大了居民财产和分配差距；住房户型偏大、能耗偏高；为了政绩和面子工程大拆大建，加之规划也不够合理，导致资源巨大浪费和低收入人群居住区位的边缘化；市镇政府缺乏住房发展规划和政策自主权，全国住房政策“一刀切”；供求结构失衡，住房供不应求与大量闲置并存。

2.政府市场界限不清，调控目标多重叠加。回顾十余年住房发展历程，政府对住房市场设定了控制房价、增加保障和拉动经济等多重目标，在发挥一定正面作用的同时，也造成如下后果：一是政府与市场角色和功能不清，政府对市场干预过度，干了一些不该干也干不好的事，未能充分发挥市场配置资源的决定性作用。据不完全统计，十余年间有关部门共出台100多项房地产调控措施；二是过分地将商品住房开发建设作为拉动经济的重要工具，强行“调节”住房市场；三是保障房目标、性质、分类及人群对象定位、分类不清，成为部分人投资、投机套利的工具，未能让更多的低收入群体受益，反而挤占了部分商品住房市场需求。

政府首先应扮演裁判员的角色，规范和监管住房市场的发展。但土地资源的稀缺性、地方政府对土地的垄断及地方财力对土地收益的依赖，使地方政府既有动力又有能力通过控制土地供给来操纵住房市场。有些城市的地方政府、开发商与银行三方结成利益链，助推了地价和房价的升高。

中国住房市场是高度地域化的市场，地方政府尤其是市镇政府更了解本地住房情况，应在住房供需引导和调节中发挥更大的作用。目前，中央政府包办了大部分本该由省和市镇政府负责的住房管理职能，包括下达指令性用地和保障房建设指标、规定刚性住房建设标准、制订刚性的住房市场调节措施、对区域住房市场下达直接的无差别行政管制措施等。同时，很多市镇政府过于重视住房市场对地方财政的增收作用，在住房发展中缺乏基本责任和作为，未能在保障房供给和商品住房市场监管与调节中发挥足够的作用，对本地住房发展规划指导不足，对基础数据重视不够。

3.住房发展的配套制度政策不完善。土地使用制度重增长、轻效率。地方政府在招商引资中对工业用地实行低价供给政策，致使工业用地利用率低。据统计，低效城镇工矿建设用地约5000平方公里，占全国城市建成区面积的11%。而农村集体建设用地十分宽裕，农村居民点闲置用地面积达到2万平方公里左右，低效用地在6万平方公里以上，二者合计8万平方公里，相当于全国现有城镇建设用地（8.58万平方公里）的总量。

住房财税制度不够合理。一是中国现有房地产领域的税费制度重流通、轻保有，开发建设和交易环节税负较重，保有环节税负较轻，推高了住房交易成本，阻滞了存量住房的有效利用，加剧了土地、房屋的闲置浪费；二是城市财政对土地出让金依赖过大，且土地出让金一次性收取的政策严重助长了地方政府通过“寅吃卯粮”的办法追求当期业绩的短期行为；三是地方预算机制不健全，用于住房保障的资金支持不足且缺乏稳定性。

住房金融政策体系不够健全。住房建设融资结构单一，缺少直接融资渠道，过多依赖银行信贷等间接融资，成本过高，导致开发商无力建设租赁住房。缺少支持保障房建设的政策性金融。

住房发展规划和基础信息薄弱。各地尚未摸清本地区存量住房使用情况和在建、已规划、在规划住房数量与结构，并未能掌握人房实际关联对应情况。住建、国土、公安、税务、工商、银行等相关部门之间尚未实现数据信息资源共享。住房统计体系不完善，缺乏充分、准确、及时的基础信息，给政府科学决策和规划带来困难。

对策建议

“十三五”时期是中国住房发展的重要历史转折阶段，政府应着力于稳定市场、防范风险，建设中国特色的多层次、双功能住房发展体系和配套制度政策。

1.界定政府和市场的作用，建立市场和政府保障双功能住房发展体系。科学界定政府和市场在住房发展中的作用，既要充分发挥市场配置资源的决定性和基础性作用，又要重视发挥好政府的作用。凡市场能做的，都交由市场来做，商品住房的建设、流通、管理全部市场化，市场主体在市场规则下有序交易，确保商品住房财产权利明晰和交易自由。市场做不到或者做不到位的，由政府介入。政府的主要职责如下：提供城镇居民基本住房保障，维护住房市场规划和秩序，维护公平正义，引导调节住房供求总量和结构，科学编制住房发展规划，促进住房市场和住房保障的健康、持续和协调发展。

建立人、房分类对应的市场和保障双功能住房发展体系。按照常规统计分类口径，可将人群等分为五类家庭：低收入家庭（20%）、中偏低收入家庭（20%）、中等收入家庭（20%）、中偏高收入家庭（20%）、高收入家庭（20%）；同时，将住房分为低保公房、廉租公房、平租公房、商品租赁房、普通商品住房、中高档商品住房、高档商品住房七个层次（现行政策中的公共租赁房概念包含前三类住房，但未体现三者间居住水平质的差异，过于粗放）。

政府主要职责是保障低收入家庭中住房困难户的住房，减轻中偏低收入家庭中住房困难户的住房负担，此两类家庭为城镇居民基本住房保障制度的覆盖对象；中等收入家庭、中偏高收入家庭和高收入家庭的住房需求由市场供给。其中，低收入家庭的保障方式有“低保”公房和廉租公房两种；中偏低收入家庭以平租（成本租金）公房和政府给予货币补贴的商品租赁房予以保障；中等收入家庭的商品房，政府给予规划支持（选在交通、生活服务和工作便利的地点，较高容积率，较小户型）。住房供应遵循优先保障基本住房、充足供应一般住房、量力发展改善性住房、适当控制享受性住房、有效抑制奢侈性住房、严格控制纯投资性住房的原则。

2.发展多层次住房市场，分类调控、互补互利。在城镇化过程中，“特大和大城市”“中小城市”“县域镇村”三类地域的人口流动特征存在显著差异，应尊重并遵循住房市场三类七层的客观现状、规律及发展趋势，顺势而为，对不同地域的住房市场实行差异化管理，分类统计、分类规划、分类保障、分类调节和引导。

特大和大城市是全国城镇化发展的龙头，是国家参与国际竞争的主力，应以智力和技术等高端产业为主，可顺应其土地住房市场高价、高效的客观发展趋势，合理适度地抑制人口和中低端产业的过度集聚；同时，将劳动、土地和资源密集型产业转移或安排至中小城市和县域。中小城市位居特大和大城市以及县域之间，应成为全国吸纳农村转移人口的主力，应发挥其土地、资源、环境和住房等比较优势，在接纳特大和大城市转移过来产业的同时，发展地域特色产业，吸纳更多的农村剩余劳动力。县域大镇将成为全国广大县域实现城乡一体化的核心层，应可实现部分农村剩余劳动力向市民的就地转化，成为现代农牧林矿产品生产、加工、流通产业基地和农民市民化生活服务基地；中小村庄将有相当部分会随着城镇化的发展而逐渐消亡；县域镇村应在维持原有耕地面积的基础上，向特大和大城市的新增建设用地提供剩余土地的有效置换。

特大和大城市可采取资金和技术支持的方式，将占地多的劳动和资源密集型产业向中小城市转移，同时实现与县域镇村剩余土地的置换。中小城市也应为县域农村剩余建设用地整治为新农地提供部分资金支持。县域镇村在人口大流出的同时，应在特大和大城市以及中小城市的资金、智力和技术支持下，承担将剩余建设用地整治为新增农地的任务，以弥补特大和大城市以及中小城市为增加建设用地而减少的农地，同时大力发展现代、新型农业经营主体，助农致富。按实际情况，此机制可分别先在地级市域内，再在省域内，最后少量在跨省域三个地域范围统筹协调、梯次实施。

3.健全土地、财税、金融、人口等配套制度和政策。建立城乡统一、公平高效的土地利用制度。国内外经验表明，住房问题主要集中在特大和大城市，而土地供给是住房发展的重要约束因素。在保护耕地的前提下，土地制度政策的着力点应放在统一城乡建设用地市场、全面提高存量用地利用效率上。

建立以“三位一体”为骨干，重保有、可持续的房地产税费体系。根据“稳定税负、简并税种、优化结构、三位一体、梯次负担、适当分权”的原则，建立有效支撑住房保障和住房市场发展的房地产税费体系。

发展直接融资和中长期开发融资，降低保障和租赁房建设运营成本。一是发展直接融资。积极创造条件，鼓励各类房地产企业上市、发债和再融资，以获取长期稳定的建设资金。发展公共和私营租赁住房公司，通过发行长期债券，将以养老为主的社保资金和大额保险资金引入租赁房投资领域。二是完善住房按揭贷款制度，扩大住房按揭贷款证券化。三是建立国家层面的开发性住房银行，为那些从事基本住房保障、旧城和棚户区改造及低收入人群商品租赁房建设的企业和机构提供长期、大额、专业、稳定的住房建设融资支持。

分层、有序、逐步放开人口户籍制度限制。根据资源和人口承载能力的差异，对不同类别城市实行差异化的人口流动管理和住房政策。在特大和大城市实行常住人口居住证制度，在其他城市分层次、逐步放开城市户籍限制。通过适当的人口管理和住房、产业政策，提高中小城市的吸引力，减少向特大和大城市的人口流入，促进国土资源的有效利用。放宽计划生育政策，适度保持新生人口数量，优化人口结构，缓解“人口老龄化”压力。