环境污染成小康建设突出短板

陈吉宁

环境治理是一项持久战，要解决当前的污染问题，所需时间不是五年、十年，而是几十年，乃至更长。我们必须长期坚持不懈地加大治理力度，保持高压态势，并反映在年度工作和中长期规划中

2016年4月26日，我受国务院委托，在十二届全国人大常委会第二十次会议上作了“2015年度全国环境状况和环境保护目标完成情况”的报告。报告反映了2015年度中国环境状况和环境保护目标完成的情况，分析了存在的问题，研究并提出了今后的工作重点。在此次会议上，全国人大常委们对于当前环境保护工作面临的问题，以及解决问题的途径和措施，也提出了很好的意见和建议。2015年新环保法正式实施后，全国人大环资委向全国人大提出建议，将这项工作列入2016年监督工作计划，并得到采纳。2016年首次开展这项工作，全国人大环资委高度重视，按照全国人大常委会的指示要求，环保部提前就报告的结构框架和主要内容，与国务院有关部门进行了沟通，为以后例行开展好这项工作打下基础。

从报告反映的情况看，近年来，国务院及其有关部门高度重视环境保护工作，认真贯彻实施环保法等相关法律法规，不断加大环境监督执法力度，为解决突出环境污染问题，做了大量扎实有效的工作，成效明显。2015年，“十二五”规划确定的环境约束性指标都如期完成，主要污染物减排年度目标超额完成，中国环境质量得到进一步改善。但是，中国环境保护形势依然非常严峻，生态环境，特别是大气、水、土壤污染已成为全面建成小康社会的突出短板。报告反映了许多老问题，也有不少新问题，值得我们高度重视和认真对待，主要包括以下五个方面。

第一，经过几年强力治污，空气质量整体改善，但是，污染程度仍很高，改善难度越来越大，部分城市还出现了反弹。主要污染因子也有新的变化，臭氧污染问题日益增多，防治难度不可低估。第二，前几年总量减排发挥了重大作用，但未纳入总量减排目标的总磷污染凸显出来。“十三五”提出以改善环境质量为核心的治理思路，应综合考虑各种污染因素，综合施策，别头痛医头、脚痛医脚，最后花了很大力气，环境质量却没有得到根本改善。第三，土壤污染危害大，且比较隐蔽，严重后果可能会在今后一段时间集中爆发，治理难度大、治理费用高，建议尽快出台土十条，尽早开展相关工作。第四，解决重点难点问题要出真招、见成效。城镇污水处理设施的建设运行、城市黑臭水体的整治、农业农村水污染防治等，一直是薄弱环节，不管是治理方式，还是治理力度都显不足，需要与有关部门通力合作破解难题。第五，生态环保领域的改革措施要进一步深化。虽然之前已出台很多措施，相关改革试点也在进一步推动，环护部的内部机构也进行了调整，下一步关键是抓好落实。要总结试点经验，全面深化改革，建议如生态补偿、流域管理体制、环保监管制度等方面的改革要加快步伐，早见实效。

加大防治土壤污染力度

最近，媒体曝光了常州外国语学校周边土壤污染问题，这再次暴露出土壤污染的危害性。虽然报告对土壤污染防治作了介绍，但仍然还有许多问题值得进一步研究。主要包括以下三个方面。

第一，关于统计的标准和口径是否准确。报告中提到，“全国土壤总的点位超标率为16.1%”。用点位测量值代表全国土壤总的污染程度是否科学？它能不能全面反映当前中国土壤污染的总体情况？第二，关于防治土壤污染的力度有待加强。报告介绍了“稳步推进土壤污染防治”情况，没有一项是已经完成或者全面推进实施的。从这个角度看，目前还没有全面开展大规模的土壤污染防治。事实上，这方面工作十分紧迫，急需加强。第三，防治土壤污染的经费有待增加。我在上述报告中已经介绍：2015年度，中央财政节能环保支出2782.16亿元，同比增长13.9%；其中，安排大气污染防治专项资金106亿元，水污染防治专项资金121.5亿元，重金属污染防治专项资金37亿元。仅就这个口径来比，土壤污染防治的专项经费仅为大气的35%和水的30%。而实际上，土壤污染治理难度远大于大气和水污染治理。目前，资金保障方面差距大，要想把工作做好，十分困难，建议加大财政保障力度。

在实施“三大战役” （大气、水、土壤污染防治）中要更加重视土壤污染问题。报告中提到，耕地土壤点位超标率为19.4%，实际状况还要严重。土壤污染的降解难度极其大，代价极其昂贵。所以，当前必须加大力度制定统一、明确的土壤污染普查标准和普查范围。因为现在土壤污染不仅是指耕地，城市建设用地也存在污染问题。我认为对这项工作要高度关注。当前重点是开展普查，要定时间表。不仅要普查耕地，还要普查原有城市的边缘地区耕地，以及由工业园区改建的住宅区。只有通过全面普查才能分析和制定合理的治理方案。

减少湿地、海岸线对生态系统平衡的影响

报告中指出，2015年完成的全国生态环境10年（2000-2010年）评估结果表明，中国的自然海岸线长度减少10.5%，只有1.8万公里海岸线。按照这个数字推算，大约减少了2000公里的海岸线，海岸带自然湿地减少14.9%。以前我们更多地关注空气、水和土壤等方面的问题。实际上，湿地问题也不容忽视，它是地球的肾，大规模湿地、海岸线减少会影响生态系统的平衡。

报告中提出，86.6%的地下水型饮用水水源地达标。2016年初，水利部公布的地下水动态月报中提到，2015年对分布于松辽平原、山西和西北地区盆地和平原、黄淮海平原、江汉平原的2103眼水井的监测中，不适合人饮用的四类水占32.9%，五类水占47.3%，总共占80%。地表水水质稳中趋好，但近八成劣五类水集中在海河、辽河、淮河和黄河流域，海河和辽河流域主要支流劣五类水断面比例分别为44%和33.3%。对这些劣五类水、五类水比较集中的地区要加大关注力度。

报告指出，湖泊的富营养化问题没有明显改善。对这些湖泊的治理，以前可能已经投了很多资金，但富营养化还是很严重。报告中没有提到原因。我认为治理思路要转变，要把对湖泊的终端水体治理转为源头治理。如果不在湖泊的支流治理上下功夫，仅在湖泊内部下功夫解决不了根本问题。

建议对所开展的工作、实施的举措、在环境方面投入的财政资金总量与环境保护实际效果结合在一起，将重点区域的环境保护、治理措施与对地方国民经济发展的实际成效、影响结合起来分析，这样做有利于更好地对环境保护工作的绩效和代价作出准确判断。

从供给侧结构性改革着手，从根本上改善环境质量

环境治理是一项持久战，要解决当前的污染问题，需要的时间不是五年、十年，而是几十年，乃至更长时间，我们必须长期坚持不懈地加大开展这项工作的力度，特别是打好污染治理的“三大战役”。要长期保持高压态势，并反映在年度工作和中长期规划中。

我们必须确立绿色发展理念，加大结构性改革力度。要从根本上改善环境质量，就应该从供给侧结构性改革着手。首先要控新治旧；同时，还要监建并举。不仅要加大监管力度，还要加大环境污染治理及防治设施建设和利用力度。要按照绿色发展理念转方式、调结构，最根本的是要从供给侧结构性改革下功夫。目光不能仅停留在控制污染物达标排放上，还要加快环境治理的顶层设计，按照全国生态功能区划的要求，以区域环境容量和区域环境战略评价为依据，提出控制并逐步减少污染物排放总量的具体目标，并依此来指导转方式、调结构的改革。例如，水污染问题。现在有的河流环境容量已经到极限了，如果继续排放五类水，尽管达标排放，水质却还在不断恶化。大气质量也是如此。

这就需要根据生态功能区划的要求，进行区域环评，掌握区域总体环境容量现状，从而提出控制并减少污染物排放总量、逐年改善环境质量的总体要求。这就是环境治理的顶层设计。我认为，这项工作是当前的薄弱环节。我们一定要从宏观上控制污染物排放总量，并指导当前的结构性改革，推动转方式、调结构。这项工作难度很大，工作量也很大，但必须要做。因为有的地方环境容量已经达到极限。

把环境保护的关卡前移到污染源头

环境保护部应该把环境保护的关卡前移到污染源头，具体要做到以下三个方面。

一是在规划时，全面清理目前有关环境保护的国家标准，包括产业准入环境标准，新的化学药品投放市场的标准等。只有把标准定好了，在源头上严格把关，才能更有效地保护环境。二是任何新材料、新的化学品在投入市场以前，先做好评估。现在的做法是先投放、先用，用完之后发现有问题再去解决。我们一定要把评估，尤其是对生态环境影响的评估充分做好，然后，再允许它进入市场，避免在先污染后治理的圈圈里循环。三是报告提到有关环保的刑事案件有2000多件，这充分彰显了环保部门用法律保护环境的决心。我认为在惩处方面还要继续加重，让胆敢违法的企业或个人付出更大代价，这样才能更有效地保护好环境。

统筹城乡环保

第一，要统筹推进国家重点生态功能区建设。这对增强区域生态功能、保障生态安全、促进经济社会可持续发展具有非常重要的意义。从目前重点生态功能区建设情况看，由于地域差异、条件差别，功能区建设的进展、发挥的作用不尽相同。应通过科学的指标体系，合理的考核机制，保障重点生态功能区的长远效益。建议在进一步完善生态补偿机制的基础上，对国家重点生态功能区适当采取差异性考核评价机制，进一步转变和树立科学的政绩和发展导向，明确划定环保目标、责任红线和底线，为全面实现国家重点生态功能区建设目标提供科学依据。要推动过去以资源开发利用为主的国家重点生态功能区域，实现绿色转型升级和科学持续发展。

第二，要统筹城市和农村环境保护工作。目前，城市特别是大城市，既是环境污染的制造者，也是受害者。但不容忽视的是，农村在受城市造成的环境污染影响的同时，由于农村生产、建设和开发造成的污染，也危害着城市的环境。要全面加强城镇和农村环保基础设施建设，不断增强城镇和农村居民的环境保护意识。同时，重点围绕城镇和农村生态文明建设，进一步完善和强化环保公共服务体系，推动环保公益性事业发展。

第三，要强化基层环保监管。党的十八届五中全会确定了实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，对进一步提高环境保护能力、推动区域联防联治、强化环保制度落实，具有明显的推动和保障作用。目前，由于基层监管力量不足，职能交叉等因素影响，造成地区工作不平衡、压力传导不够、层级衰减突出等问题。而且环境治理牵涉面广，无论是空气还是水污染问题，往往都是跨区域、跨流域的，需要多地联手协调。现行按行政区划设置的环保监督体制难以统筹解决这些问题。建议进一步拓宽机构联动和资源整合的理念思路，探索推行基层部门联合执法模式，将城乡建设、农业生产、应急管理、公共安全、环境整治等相关部门资源进行充分整合利用，实现城乡环境网络化管理，切实增强基层环境执法和监管实效。

在科学保护、科学防治上下功夫

第一，要加强基础工作。虽然这些年环保工作有了很大进步，但基础仍比较薄弱。比如，对于土壤环境状况，本次报告列出的一组数据是前几年土壤污染调查的结果。这组数据反映了中国土壤环境污染状况，但还不够准确，问题在于调查点位设置的密度不够。我们的点位设置是10×10公里或8×8公里一个网格，这样的调查无法准确反映土壤污染状况。再比如，环境质量、污染防治的标准还不够完善。像水环境质量，我们的标准是Ⅰ类水、Ⅱ类水、Ⅲ类水等，这类标准与污染防治的标准衔接不够。现有污水处理设施不少采用二级标准，处理后排放是达标了，但排出来的水仍然达不到Ⅳ类水的标准，这说明标准还需进一步完善。

第二，要强化科技支撑。依靠科技解决环保问题，是我们过去工作成功的经验。要在科学保护、科学防治上下功夫。科学分析污染的成因，包括对雾霾成因的分析。中国这么大，雾霾成因很复杂，各地情况千差万别，只有搞清楚原因，才能有效防治。同时，还要通过政策扶持、资金投入，加大对环保重大科技专项和产业创新发展的支持力度，加快推广环保新技术、新材料、新装备、新产品。这既是加强环境保护的有效措施，也对调整产业结构、促进绿色发展具有重要意义。

（作者为国家环境保护部部长）