扶贫攻坚力补短板

戴均玺 陈翔

扶贫工作中还存在低收入农户“造血”能力不强、低保兜底功能发挥不够、社会扶贫资源要素亟待整合……浙江省人大通过深入调研和认真审议，把脉当前扶贫工作的难题，同时就进一步推进科学扶贫、精准扶贫、有效扶贫建言献策。

根据今年省人大常委会监督工作的安排，3月份，省人大组成3个调研组，分赴温州、湖州、金华、衢州、舟山、丽水等6个设区市和部分县（市、区）就扶贫开发工作情况进行了调研。

从调研的情况看，进入新世纪、新阶段，省委、省政府高度重视低收入农户增收致富，持续加大扶贫工作力度。各地各部门从实际出发，因地制宜，坚持区域扶贫和人群扶贫并举，“输血”和“造血”齐抓，扶贫和扶智并重，不断创新方法，抓好精准施策，贫困地区面貌发生了很大的变化，贫困人员生活水平得到明显改善。

然而，扶贫开发是伴随现代化进程的一项长期历史任务。正如习总书记所指出的：“扶贫开发是我们第一个一百年奋斗目标的重点工作，是最艰巨的任务。”在消除了4600元以下绝对贫困现象以后，随着百姓总体生活水平提高以及个别动态变化，在新的扶贫标准下，始终还会有一部分人口处于相对贫困的状态，成为新的扶贫对象。因此，扶贫工作任重而道远。当前，浙江也面临不少困难和问题。

资源要素缺乏整合

虽然我省已全面消除家庭人均年收入4600元以下贫困现象，扶贫开发工作取得了明显成效，但调研组也发现，低收入农户增收问题仍然是一块短板。

中央、省委下发了一系列文件，对精准扶贫工作从政策层面和实际操作方面都作出了明确的要求，但从调研反映看，部分地方、部门对扶贫政策精神学得不深、吃得不透，缺乏主动思考、超前谋划的意识，有的干部认为浙江的扶贫标准已是全国的2倍，工作做得不错了，存在着松懈思想。

“不能因为扶贫工作已经取得很大的成效，思想上就放松。”在省十二届人大常委会第二十九次会议上，分组审议扶贫开发工作情况报告时，省人大常委会副主任程渭山指出，贫困是相对与动态的，扶贫工作只能加强，不能削弱。

此外，有的地方扶贫开发领导小组成员单位作用发挥不够，缺乏支持扶贫工作的政策安排，一般性措施多，到村到户的针对性措施少。有的地方扶贫工作被动，上面怎么安排就怎么做，创新意识不强，脱离实际，一些工作没有做到点子上。

审议现场，赵玲委员对于这个问题也很担忧：“现在干部对困难群众缺乏感情，贫困户上门反映都不理不睬。”她认为，要实现困难群众“有人知、有人问、有人管”的格局，对基层干部的责任制还有待探讨和加强。

精准扶贫，数据是基础。“扶贫工作怎样做到精准，‘4600花名册是很重要的，精准地认定扶持对象，现在兜底就是靠花名册。”吴国潮委员指出，花名册是动态的，要让“4600”不漏掉一个人，确实需要在办法上、制度上，包括信息渠道的畅通上下功夫。

但是在实践中，数据难以实现“无缝对接”，贫困对象认定存在模糊地带。调研组发现，由于目前低保对象的认定和低收入农户的认定存在诸多不同，两者存在重叠交叉，部门的职能也有待厘清。

“在实际工作中存在扶贫数据不够清、指向不够准、针对性不够强等问题，对低保对象要做到‘应保尽保较难把握。”基层同志反映，现各个部门都建有数据库，如低收入农户数据库、低保数据库、残疾人数据库、助学数据库等，但省里缺乏一个统一的基础性平台，很多方面未做到互联互通、信息共享，难以为精准扶贫提供准确的依据。

“由于信息不对称，影响到政策之间的无缝对接。”调研组指出，少数地方扶贫资金滞留问题突出，部分资金分配和使用效率有待提高；有的扶贫项目后续管理维护还没有跟上。

“病倒一个人，压塌一家人。”在我国现有的7000多万贫困人口中，因病致贫的占到了3000万。浙江原有“4600元以下”低收入农户中，因病致贫的比例也高达50%。重大疾病已经成为横亘在贫困人口脱贫路上的最大“拦路虎”。

“去年12月，我参加扶贫工作的调研，总体上没有发现有4600元以下的贫困户，但是，大家最担心的是因病致贫问题。”审议现场，王幼璋委员的感受也引起了大家的共鸣，不少委员都有过亲身感受，因病致贫的问题引起热议。

“我在调研中，遇到过三代都是智障的贫困户，当然也有因病致贫的，一般都是慢性疾病。”罗建红委员说，“这种就没有办法用自己的努力来改变现状。”

而此次的调研也印证了，当前贫困群体导致贫困的原因固然很多，但相当大部分是因病、因残所致。数据显示，温州市因病、因残致贫分别占40.8%、21.2%；舟山市因病、因残致贫分别占58.73%、32.06%；丽水市因病、因残致贫分别占47.36%、23.57%；衢州市因病、因残致贫占80%以上。在调研中，各地也反映支出型贫困问题，不少农户虽然人均收入高于4600元，也享受了新型合作医疗、大病保险、医疗救助等政策，但因付不起医药费而致贫或返贫。

目前，我省扶贫发展工作涉及多个政府部门和群团组织，形成了一张扶贫大网络。

“单个看产业扶贫、科技扶贫、教育扶贫、卫生扶贫等都很有成效，但由于尚未建立有效的统筹机制，缺乏整合，工作推进中各管一块、政策多样、标准不一、资源分散，难以形成叠加的综合效应。”调研发现，一些部门扶贫资金绩效偏低，习惯于“撒胡椒面”，习惯于一次性“输血”补助，真正用于增强扶贫对象自我发展能力的偏少。

另外，调研组还指出，每年在对困难群众走访慰问、帮扶过程中，各部门往往集中关注少数典型的农户，存在着反复、重叠的问题。

“尤其是台风、大水之后经常会有扶贫乱象，有的被反复地扶，而有的根本没有被帮扶到。”胡亚芳委员指出，在具体的扶贫上不全面，胡乱扶贫，很容易造成政府总结扶贫工作时成绩很大，但现实中贫困的人继续贫困着的怪象。

如何统筹社会资源，做到公开、公平，避免锦上添花，不少方面还有待改进。

“动态化”精准扶贫

贫困现象是一个动态过程，相对贫困将长期存在。我省虽然区域性、整体性贫困不存在了，但扶贫工作是一项长期任务。

摸清底数是精准扶贫的基础。当前各有关单位要认真落实我省新一轮扶贫标准，科学制定低保标准，确定低保的覆盖面。2017年比2012年翻一番，2020年超过1.5万元。调研组指出，要适应经济社会发展的要求，适时提高低保标准，制定、完善低保对象认定的可操作性政策意见，适当放宽准入条件，建立贫困对象发现、认定、消除和退出机制，确保绝对贫困现象不出现反复。

信息整合是精准扶贫的关键。调研组提出，要建立以民政部门困难家庭生活状况为主的统一信息平台，在信息平台上应实现内部数据在教育、卫生、残联、财政、人社等部门之间的信息共享和互联网数据对接，逐步完善动态监控管理体系，对低保对象实施有效的动态管理。同时，调研组还建议，今后属于低保的生活型扶贫，由民政部门负责“兜底”救助；对属于发展型扶贫，由农办负责牵头实施产业开发、下山搬迁、教育卫生、金融扶贫、培训扶贫等。

审议中，王强委员也指出，要完善贫困对象认定机制，做到准确掌握、及时调整、动态管理，建立扶贫对象信息库，实现相关部门信息共享。同时，他还强调，扶贫的举措要更加精准，针对不同家庭的致贫原因，做到一户一策，提高扶贫的有效性。

“要紧密地和当地的实际情况结合起来，特别是在工作细化上要更有针对性。”省人大常委会副主任冯明认为，要继续把产业扶贫、搬迁扶贫、科技扶贫有效结合起来，使资金、政策更好地发挥作用。

解决贫困问题，重点是要发展区域经济。山区、老区、少数民族地区的发展也一直是这次省人大调研的重点。调研组提出，要着力加大对欠发达地区交通、教育、文化、医疗卫生等基础设施建设的投入力度。

“我省原26个欠发达县，虽然已经摘掉帽子，但是发展的基础还比较差，老百姓的生活水平还比较低。”瞿素芬委员对于报告中提到的区域发展不均衡问题表示赞同，她认为，省政府要一如既往地进一步加大对这些县的扶持力度。“‘十三五还是要下大力气解决这些区域的加快发展问题，‘特服政策要继续实施，生态补偿机制要加快建立，区域基础设施‘短板也要补上。”谢力群委员也认为区域平衡是扶贫开发的关键。

“省里对这些地区在坚持财政转移支付、结对帮扶、山海协作和扶持低收入农户加快增收等‘四个力度不减的同时，要建立省领导挂钩联系这些地区工作机制。”调研组指出，要依托绿水青山以及良好互联网经济生态，大力推进美丽乡村建设，鼓励发展乡村休闲旅游、农村电商、农家乐、光伏等新兴业态。

“我联系了两个扶贫村，帮助发展茭白、猕猴桃‘一村一品，两年来，农户收入显著增加。”方丽槐委员对低收入农户增收很有心得，两个扶贫村的成功实践，让她看到了产业扶贫的巨大效用，这在区域扶贫中也可以借鉴。“充分发挥这些地区较好的环境优势、生态优势和特色优势，帮助这些地区进行产业开发。” 瞿素芬委员也认为这种挖掘自身优势扶贫的做法值得推广。

调研组也强调，考核要有区分，要逐步取消对这些地区GDP考核，建立和健全生态经济、生态保护、民生保障、居民增收的考核导向，不断优化考核机制，营造全社会扶贫的良好工作氛围，推进这些地区加快实现跨越式发展。

提高增收能力是脱贫的根本。“要重视教育扶贫和智力扶贫，切实解决贫困家庭子女上学难的问题，努力隔断‘代际贫困传递。”调研组认为，要通过培训教育等方式，提升贫困群体文化素质和劳动技能，巩固和增强脱贫致富的能力。

在分组审议中，教育问题引起了委员们的热议。“要抓好贫困人口集中地区教育。首先要抓中小学教育，提升其综合素质能力；其次要抓技能培训，使贫困人口掌握技能，提升能力。”杨晓光委员认为，这是扶贫的治本之策。

张宝珍委员建议加大智力扶贫，他认为可以由省里组建综合团队，包括地质、农业、水利、旅游、工业、人文等人才，形成合力，点对点地对全省贫困村落进行具体扶持。谈月明委员也认为，要加强对青少年艰苦创业教育和就业培训，促使他们学会勤劳致富，掌握就业技能。

此外，调研组还建议，要完善农村低保政策，逐步缩小城乡低保差距，有条件的地方要推进城乡一体化，切实做到不养懒汉、应保尽保。

确保“扶贫红包”落入贫困者口袋

脱贫要破题，返贫要封堵。面对因病、因残致贫等支出型贫困占我省低收入人群比重大的特点，调研组提出要深化医疗保险、大病保险、医疗救助制度改革。据悉，今年，金华将以兰溪为试点探索开展将支出型贫困家庭纳入低保范围工作。同时，还将进一步完善医疗救助制度，特困供养、低保、低保边缘、因病致贫对象自付费用救助比例分别达到100%、70%、60%、50%，年度救助封顶线提高至8万元。

在一些地方试验经验的基础上，调研组建议，省人力社保、民政、农办、卫计委、教育、住房建设、残联等部门要认真分析研究全省因病、因残致贫家庭的总体情况及特点成因，进一步建立健康扶贫机制和支出型贫困救助机制，完善医疗救助制度，创新救助方式，提高这些群体的医疗报销比例，扩大报销范围，并与农村低保、危房改造、就学资助和应急救助等结合起来，着力减轻因病、因残致贫等困难群体负担。

政府的扶贫款是贫困群众的救命钱，也是不法分子眼里的“唐僧肉”。据统计，2014年和2015年，全省检察机关共查办惠农扶贫领域职务犯罪397件、477人，涉案总金额达2.49亿元。这些数字，暴露出了监管漏洞。

苍蝇虽小，危害却很大。对此，调研组提出，要深化财政支农体制机制改革，大力整合扶贫资金，全面开展绩效评估，充分运用“互联网+”，提升扶贫资金管理和使用水平。

“要完善扶贫资金违规使用责任追究机制，加强对扶贫资金使用情况的监督检查和审计，逐步实现扶贫资金阳光监管全覆盖，坚决依法查处扶贫资金分配、项目申报、审核审批、发放管理、项目实施、检查验收等环节的违法违规行为。”调研组要求，各级人大常委会通过立法、执法检查、听取汇报和代表视察等方式，加强检查监督，及时发现问题，提出整改意见，推动我省扶贫发展工作再上新台阶。

扶贫绝不是政府一家的事。对此，调研组建议，要不断完善“政府主导、社会参与、群众自筹”的多元化扶贫投入机制，发挥财政资金的“四两拨千斤”的作用，引导社会资本、金融和保险资金投入到扶贫事业。

“要积极发挥第三方作用。”郑宇民委员认为，消灭极端的贫富差距比消灭贫困更重要，特别要发挥保险制度的作用以及极端富裕阶层参与扶贫的作用。“还要重视自身存量资源，如土地、房屋等。”同时，他也认为，扶贫要充分发挥自身作用，要鼓励贫困人口用好政策，实现存量资源转换，最终脱贫。

“不能一味靠政府。”陈川委员也强调，要走市场化的路子，要更好地发挥保险的作用，要让农民的财产体现真正价值，让农民也能以房养老。