义务教育免试就近入学政策实施现状及对策

2016-05-14孙刚成张琰翟昕昕

教学与管理(理论版) 2016年6期

孙刚成张琰翟昕昕

摘要：义务教育免试就近入学是保障适龄儿童入学权利、促进教育起点公平的重要举措，也是有效缓解“择校热”、促进义务教育均衡发展的重要举措。调查显示，免试就近入学政策深入人心，但是实施效果不容乐观，造成这一问题的突出原因是严重的校际差异，尤其是城乡学校、优质学校与薄弱学校之间的师资差异，所以，伴随该政策的推行和相关政策与制度的完善，必须全面推行城乡教师轮岗交流制度，并在城乡学校公平对待的前提下，持续对乡镇学校实施资源配置的政策倾斜，及早实现校际均衡发展。

关键词：免试就近入学义务教育均衡教育公平师资均衡

近年来，择校问题日益严峻，学区房不断“升温”，为了孩子能有机会进入重点学校，部分家长不惜倾家荡产买下天价学区房。把“择校”变成“择房”，是众多家长对于教育资源分配不公平、教育体制单一的一种无奈妥协。[1]面对优质教育资源配置不均衡及“择校热”引发的一系列社会民生问题，就近入学政策成为规范义务教育入学秩序的有力手段，政府相继出台了一系列政策推进义务教育免试就近入学。[2]2014年初，教育部出台了《义务教育阶段小升初就近免试入学的指导意见》，后又印发《关于进一步做好重点大城市义务教育免试就近入学工作的通知》，划定全国19个重点城市全面实行这一政策。[3]延安市作为一个地级市，也于2014年秋季由市教育局出台了相关政策性文件。为了解义务教育免试就近入学实施现状，分析就近入学存在的问题和各方对于政策实施的态度，特设计本次调研。

一、义务教育免试就近入学实施现状调查分析

本次调查的对象分为教师、教育行政人员、家长和学生四个层次，采用不同问卷分别进行针对性调查。教师问卷的发放对象为延安市乡镇及城区学校的小学教师，共发放330份，回收314份；教育行政人员问卷的发放对象为延安市宝塔区部分小学校级及中层领导，共发放80份，回收78份；家长问卷的发放对象为延安市7所小学150名家长；学生问卷的发放对象为延安市辖区内小学六年级学生，共发放600份，回收586份。

1.被试的基本情况

（1）教师被试的基本情况

被试教师中有10%来自乡镇学校，90%来自城区公办学校。20%的被试教师在县区内最好的学校工作，71%的被试教师在县（区）内较好的学校工作，5%的被试教师来自县（区）内较差的学校，3%的被试教师来自县（区）内最差的学校。

（2）教育行政人员被试的基本情况

作为调查对象的教育行政人员中校级领导占42%，学校主任占41%，学校干事占17%。所有被试的教育行政人员都任职于区属学校，他们之中拥有大专学历的占到30%，拥有本科学历的占到70%。

（3）家长被试的基本情况

被调查的家长中，高中及中专以下学历的占52%，大专学历的占21%，本科学历的占27%；13%的被调查家长在事业单位工作，23%的被调查家长从事教育行业工作，26%的家长从事其他行业工作。

（4）学生被试的基本情况

被调查的学生中59%是男生，41%是女生。学生被试中1%就读于乡镇小学，96%就读于城区公办小学，3%就读于城区民办小学。所有作为调查对象的学生中，认为自己的学习状态是爱学习的有87%，认为自己不喜欢学习的占1%，认为自己是“兴趣来了就学会儿”的占12%。

2.被试对小升初免试就近入学的态度

（1）教师和教育行政人员普遍了解义务教育免试就近入学的积极意义

调查中，大部分教师和教育行政人员都认为“小升初”免试就近入学政策具有积极意义，教师中认为此项政策有积极意义的占到77%，教育行政人员中认为有积极意义的比例更是高达83%，只有少部分教师和教育行政人员认为“小升初”免试就近入学没有意义或者不清楚是否有意义。由此可见，教师和教育行政人员作为专门从事教育事业的人，是能够了解义务教育免试就近入学政策的积极意义的。

（2）家长、教师和教育行政人员大都支持义务教育免试就近入学

在当今这个教育日益成为必然消费品的社会，任何基础教育的政令推行都不应该离开家长、教师和学生等直接利益相关者的参与。获得家长的认同与支持是推进义务教育免试就近入学政策的关键所在。图1显示，教师和家长中的大部分都支持小升初免试就近入学政策，支持该政策的教师比例占到72%，家长比例为62%。教师和家长中不支持小升初免试就近入学的比例分别占到27%和32%。由此可侧面反映出小升初免试就近入学迎合了大多数教师和家长的意愿，然而其在实施中仍有较多阻碍，以至于不能满足部分家长的教育期待。

教育行政人员对小升初就近入学表现出很高的支持度，认为此项政策有积极意义的教育行政人员占到83%，且有77%的教育行政人员认为小升初就近入学政策是公平的（见图2）；在被调查行政人员中，认为小升初免试就近入学政策能够促进义务教育学校均衡发展的比例也占到了75%（见图3）。以上数据证明，教育行政人员比教师、家长和学生表现出对义务教育免试就近入学更高的支持度。

（3）家长和学生对小升初免试就近入学的公平性存在担忧

公平是对利益关系调整和资源配置合理性的价值判断。[4]就近入学政策是政府部门实行的对义务教育公共性和公益性进行维护和保证的“最低保障政策”，旨在保障适龄少年儿童最基本的平等受教育权。[5]然而调查显示，家长对义务教育免试就近入学的公平性仍然存在担忧。如图2所示，家长中认为该政策公平与不公平的各占48%，不清楚是否公平的占4%。而学生中有更多人认为此项政策不能体现教育公平，图1中不支持义务教育免试就近入学的学生占到52%，支持此项政策的仅占到40%。图2中认为此项政策公平的学生仅占到41%，而认为不公平的占到54%。此外，70%的被试学生认为小升初的入学还是需要考试，如此才能使成绩优秀者享受到更好的教育资源，更加能体现公平。依据小学生的认知能力判断，虽然他们不能够完全理解小升初免试就近入学政策的出发点和意义，但是，他们的担忧更多的是源于他们对现存学校差异的认知和对政策公平推行的忧虑。

（4）教师和家长对于义务教育免试就近入学能否促进义务教育均衡持不同态度

解决义务教育“择校热”的问题，提高义务教育的公平程度，必须从义务教育资源的均衡配置入手，因为义务教育资源的均衡配置是义务教育公平的基础和前提。[6]我国实施义务教育免试就近入学旨在从起点上实现教育公平，消除学校之间的生源差异，逐渐达到义务教育学校的均衡发展。义务教育免试就近入学能否促进义务教育的均衡发展是关乎此政策能否继续推行的重大问题。延安市调查结果显示（如图3），教育行政人员和教师中认为免试就近入学能够促进义务教育均衡的都超过半数，分别占比75%和63%，而家长中此项的比例仅占到41%。认为免试就近入学不能促进义务教育均衡发展的教育行政人员和教师分别占比14%和26%，然而家长中此项的比例却占到38%。

3.延安市义务教育免试就近入学政策的实施现状分析

（1）延安市义务教育免试就近入学实施现状

调查显示，在延安市义务教育免试就近入学政策推行中，教育行政部门和义务教育学校基本上做到了阳光招生、合理划定招生范围、细化录取规则以及规范办理入学手续。教育行政人员中分别有47%和45%的调查对象认为延安市关于推进免试就近入学的宣传和引导工作做得好和较好，分别有33%和54%的调查对象认为免试就近入学招生范围划定合理和比较合理，82%的调查对象认为免试就近入学录取规则较为细化，79%的调查对象认为入学手续办理规范，92%的调查对象认为能做到阳光招生。82%的家长认为孩子所在学校做到了规范办理入学手续，52%的家长认为子女所在学校和教育局做到了阳光招生。总体来看，在义务教育免试就近入学政策实施中能够按照政府相关文件的指示，做到规范招生。然而，调查结果显示该政策似乎收效不大，36%的教育行政人员认为效果较好，63%的教育行政人员认为反响一般；而仅有26%的家长认为免试就近入学反响较好，50%的家长表示效果一般。

（2）实施免试就近入学给教育教学所带来的影响

首先，从总体上看，教师和教育行政人员认为免试就近入学对学校的发展是有积极影响的。被试教师中有38%认为免试就近入学对学校的发展有积极影响，47%认为免试就近入学对学校发展既有正面的也有负面的影响，而教育行政人员中两项的比例分别为47%和46%。

其次，理论判断和实证调查同时显示，义务教育免试就近入学可以在一定程度上减轻学生的课业负担，但是，在教师观念里会增大他们的教育教学难度。中小学生负担过重一直是阻碍孩子全面健康发展的重大因素，负担过重的原因之一就是升学压力，实行免试就近入学能够消除这一压力，减轻过重负担，使孩子从成绩的束缚中解脱出来，有利于孩子的身心健康。但是，实际调查显示，49%的受访教师认为义务教育免试就近入学可以减轻学生的课业负担，44%的教师认为不能，二者仅相差5%，这也从侧面说明该项政策实施以来还未收到显著效果。另外，免试就近入学政策的实施，改变了原有的生源状况，将智力水平及学业成绩差距较大的学生放在同一班级，在原有以学业成绩评价为主的观念中，就可能加大教师的教育教学难度。实证调查也客观地印证这一推测，48%的受访教师认为免试就近入学加大了教师的教育教学难度，45%的教师认为没有加大，7%的教师表示不知道。

（3）免试就近入学实施中存在的问题

图4显示，教育行政人员认为阻碍免试就近入学政策实施的是“没有解决教育均衡发展”的占比最高，其比例为47%。可见大多数人认为没有义务教育的均衡，就没有免试就近入学的顺利实施。如果义务教育均衡，各校办学质量、条件大致相当，大多受教育者会自然选择就近入学，这就可以从源头上遏制择校的动机，总体上缓解择校焦虑，保障免试就近入学顺利实施。[7]认为免试就近入学存在的问题是“政策执行不彻底”和“学区划分不合理”的比例分别为24%和20%，这两项都是政策执行层面的问题。政策执行的不彻底将会导致“就近入学”表面上在限制“教育选择权”，实质上却向“政治资本”或“经济资本”拥有者大开方便之门，从而人为制造了教育选择权的不平等。[8]这一状况归根到底还是因为义务教育的不均衡，只要义务教育均衡没有解决，重点和非重点依然存在，那么“以钱择校”和“以权择校”就会屡禁不止。还有8%的教育行政人员认为免试就近入学推进困难是由于政策规定不明确所导致的。此外，在问卷的开放性题目中有人认为免试就近入学实施还存在政策宣传力度不足、户口与房产管理模糊、政策实施受到干预较多、社会因素干扰过大等问题。

二、有效推进延安市义务教育就近入学政策的建议

1.强化轮岗交流联动机制，大力推进义务教育师资均衡

作为生产力要素中唯一具有能动性的人力资源，教师资源的均衡配置是实现教育均衡发展的关键所在，也是难点所在和影响家长择校的最关键因素。[9]在家长给孩子择校最在意的事项中，包括师资力量、交通问题、学习资源和学校硬件，选择师资力量一项的就占到73%。学校是教育孩子的主导力量，而其中与孩子接触最广泛的教师，可以激发生命，塑造良好人格，成就孩子的一生。然而我国却存在城乡教师素质差距过大，城区各学校教师素质参差不齐的客观事实。只有加快推进义务教育学校校长教师轮岗交流，改变固有的相对封闭的教育人事管理体制，促进优质师资的合理流动，才能重拳出击解决“择校热”，有效推进义务教育就近入学政策。

2.公平对待城乡学校，强化对乡镇学校的资源倾斜，推动教育资源均衡配置

苏霍姆林斯基说：“学校的物质基础及学生周围的物质环境是对学生精神世界施加影响的手段，是培养他们的观点、信念和良好习惯的手段”。[10]可见除教师这一能动性教育资源之外，学校的物质环境设施对学生产生的潜移默化的影响也是不容忽视的。“就近入学”作为幼升小和小升初的基本途径，能够较好实现的基本前提是教育资源的均衡分布。[11]本次调查中，有人认为推进义务教育免试就近入学的难点在于“市直中学应该与区属学校公平对待，均衡教育资源”。受城乡二元格局影响，我国义务教育学校在教育投入及资源分配方面呈现市属、县（区）属、乡（镇）属逐级减弱趋势，城乡教育投入差距依然很大。能否一视同仁地对待所有义务教育学校，是能否落实就近入学的关键，是对地方政府能否依法治教的重大考验。[12]因此，我们不应该盲目阻断择校的需求，而应从源头上公平对待各级学校，坚持向薄弱学校倾斜，加大乡镇学校教育投入，确保城乡学生享受到平等的教育资源。

3.科学规划，合理安排学校布局及学区划分

合理划分学区是有序推动免试就近入学的必要条件。首先，学区的划分不能一成不变，而要根据人口增长状况和人民群众需求作出调整，统筹安排、科学规划。既要保证每位适龄儿童学位，又要避免教育资源浪费，根据教育发展的实际需要合理划分学区。明确学区入学条件，并及时向社会公开。其次，在我国，就近入学政策对应的学区房，不仅要求购房者拥有其产权，还要求拥有对应的户籍，其子女才可以进入相应的学校进行学习。[13]而在实际推行免试就近入学中，又存在少数房产与户籍混乱现象。因此，需着力治理学区内户籍与房产混乱现象，朝就近入学与户籍相分离发展。最后，从总体上研究制定具有前瞻性、指导性的高起点教育发展规划。

4.强化监督机制，促进学校均衡，确保规范招生

强化监督机制是有序推动免试就近入学的重要保障。首先，各级政府教育督导部门要强化督导评估工作，建立义务教育均衡发展的教育督导网络，进一步完善对各级政府教育发展的督导评估机制。[14]其次，定期对城区所有学校进行评估，督促纠正城区内教育资源配置不当或学校差距过大的现象。再次，加强对教育行政部门工作的督导评估并公示，建立表彰制度，形成推进义务教育均衡发展的有效机制。最后，在义务教育招生期间尤其要强化督导，严厉打击违规招生，并保持公众举报电话通畅，接受群众监督。坚持阳光招生，公开所有公职人员的住所、子女应该对口进入的学校以及实际进入的学校，严格限制以权择校。[12]

参考文献

[1] 曾晓东.择校治理政策的次优选择——基于公众择校行为与态度调查的分析[J].教育发展研究，2010（2）.

[2] 黄娥.我国就近入学政策应预防的“双重风险”[J].教学与管理，2015（8）.

[3] 张舒，宋毅.浅析天津市免试就近入学政策中的划片问题[J].当代教育理论与实践，2015（8）.

[4] 杨东平.中国教育公平的理想与现实[M].北京：北京大学出版社，2006.

[5] 祁型雨.我国就近入学政策分析——兼谈对农民工子女就近入学权益的维护[J].教育科学研究，2010（7）.

[6] 王秋丽，杨灿.义务教育教师资源的均衡配置是义务教育公平的基础和前提[J].科技信息，2009（18）.

[7] 熊丙奇.推进免试就近入学需要转变治理逻辑[J].北京观察，2014（3）.

[8] 王强，杨连子.我国就近入学政策价值合理性缺失及改革思路[J].中国教育学刊，2014（10）.

[9] 夏茂林，冯文全.城乡教师资源均衡配置问题探讨[J].教育科学，2010（1）.

[10] B.A.苏霍姆林斯基著.帕夫雷什中学[M].赵玮，等，译.北京：教育科学出版社，1983.

[11] 岳伟，贺静霞.教育公平视域下就近入学政策分析[J].教育导刊，2015（7）.