该如何监管Uber式共享经济？

赵淑钰

近年来，国际上以Uber、Airbnb为代表的所谓共享经济迅速崛起。截至2015年年底两家公司估值分别突破500亿美元和255亿美元，短短几年已成为全球最大“出租车”公司和“旅馆”提供商。与此同时，我国也出现了滴滴打车、小猪短租等共享经济平台，并且由于价格低廉、方便快捷等原因而发展迅速。此类共享经济模式的主要特征是，个人通过第三方提供的信息网络平台将其闲置资源使用权与他人分享，并通过分享获取经济利益。

共享经济模式下，市场资源供应方已从传统的经营者转变为普罗大众，个人既可以是供应方也可以是需求方，供需双方均是平台的用户。作为一种打破传统商业供给结构的新兴业态，共享经济无疑是对传统商业模式的颠覆，不仅引发了传统行业的强烈反应，更对政府行政监管能力提出挑战。在行政资源有限的背景下，仅靠政府很难实现对共享经济各方的全面监管，引入利益相关方对平台进行多元化治理才是大势所趋。如何在促进发展的同时实现对共享经济的有效治理，已成为世界各国政府共同面临的难题。

机遇与挑战并存的共享经济

共享经济实现闲置资源的再利用，无疑能够有效地提高社会总供给，促进生产要素的流动，带动就业、刺激消费。随着人们消费理念的转变和行业的快速渗透，拥抱共享经济的企业会迎来更宽广的市场。然而，在总需求相对不足的情况下，共享经济也会挤压传统经济供给，带来价格下行压力。很多学者因此将“共享经济”称为“破坏性创新”，认为其在定价、税收、市场准入、劳动关系、交易诚信、数据安全、消费者保护等方面，构成对传统商业模式的不正当竞争。

共享经济作为新兴的经济模式，涉及法律关系复杂，而现有法律规定和行政管理体制明显滞后于共享经济实践发展，甚至在事前的行政许可、事中的数据共享和事后的地域管辖等治理的关键领域有明显“排异反应”。在与现行法律规定相悖或者法律缺位的情形下，如何确定共享经济的合法性？如何界定平台企业、供应方、需求方三者问的法律关系？政府治理的力度和方式如何作出调整？消费者权益保护、劳动者的劳动权利由谁实现？这些都成为摆在我们面前亟待解决的问题。

共享经济的治理现状

在我国“共享经济”已得到明确的政策支持。我国2015年11月公布的“十三五规划建议”中明确提出“发展分享经济”。国务院发布的《关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》和《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》中，也提及要推动“分享经济”的发展。在行业层面，主管部门也开始探索共享经济的治理机制。例如针对“专车”治理法律缺位问题，2015年10月，交通运输部公布《网络预约出租车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》，将专车定位为“网络预约出租汽车”，明确专车行业的主管部门、监督检查和市场准入条件等事项。

但是，政府对共享经济宏观层面的支持仍存在着落地难的问题。以专车为例，多地出现了行政执法部门以没有运营资格为由，直接对“专车”司机进行处罚的情形；还有一些地方因为政府放手不管，甚至出现出租车从业者围堵专车的群体性事件。当然，地方在专车治理上也进行了有益尝试。如“上海模式”创新了“政府管平台，平台管车辆”的路径，引入打车平台参与治理，在强化平台社会责任和政府对平台监督的同时，赋予平台更多自主权，这在国际上尚属首次。此外，北京、武汉等地政府采取“约谈”的方式，与打车平台协商解决问题，也是多方参与和合理行政的积极体现。

国际社会对于共享经济的治理同样处于探索阶段。一些国家明令禁止某些共享经济模式。如韩国、法国、西班牙等14个国家对Uber发布禁令，依据主要是与当地监管规定相悖。也有一些国家在规范共享经济发展上作出尝试。如荷兰阿姆斯特丹市政府规定居民可将个人房屋出租每年不得超过60天，有效规避非法运营宾馆的风险。伦敦市也立法允许居民每年将个人房屋出租不超过三个月。针对备受争议的“专车”司机的资质问题，伦敦市交通主管部门认为网约车以智能手机上地图App进行导航，无需再参加出租车司机的专业知识考试。加拿大安大略省也正在推出共享经济规制办法，并将监管权更多交由地方政府。

面对共享经济，政府应该如何监管？

共享经济对于传统商业的冲击以及自身规范化不足所引发的各类问题，已成为影响经济甚至社会安定的一个重要因素。然而，简单的政府禁令并不能从根本上解决问题，政府应当正视共享经济的优势和存在的矛盾，积极通过法治化手段，不断创新监管方式，提升监管能力，充分发挥政府与平台企业、用户的协同治理能力。

合法化是共享经济走向规范化、规模化的必由之路。在我国共享经济发展的初期阶段，国家层面不宜急于出台强约束性的法律法规，而是要给予市场一定的试错空间，尽可能拓展传统法律的适用，先行解决消费者保护等棘手问题，待各方条件成熟之后再制定更为合理、详细的法律规范。合法化的进程不能是一蹴而就的，应是循序渐进、逐渐平衡的过程。

共享经济治理的顶层设计集中于政策导向及制度的原则性规定，无需深入微观层面进行规制，因此需要地方政府和具体职能部门在实践中发挥主观能动性。特别是在共享经济发展初期，宏观制度构建还不成熟，更加需要地方政府和具体职能部门发挥积极作用，以开放态度、采取灵活多样的方式解决问题。如以备案登记等形式解决市场准入问题，以平台自主管理和必要数据（用户信息、失信信息等）申报解决事中数据共享问题，以跨地区、跨部门政府数据共享平台和协议管辖等解决跨地区、跨部门管辖权竞合问题。各地方政府在实践中可采取税收奖励、补贴、合作经营等激励方式，鼓励平台公司主动承担更多的社会责任。

共享经济背景之下，不再需要政府“一管到底”，而是要更多地激发平台企业自律机制和协同治理作用。正如我国电子商务发展初期，在合法性、监管方式上同样存在争议。而政府将更多的自主权放归企业，从而实现了我国电子商务飞速发展的今天。以“淘宝网”为例，起初也存在着淘宝商家要不要办理工商执照、要不要缴纳税收、合法与否的争论。但政府并没有以传统商业监管方式对其进行管理，而是给予政策空间，放手交由平台公司管理。经过多年的发展，“淘宝网”平台与用户互动发展出了一套成熟的交易规则，同时在个人网店身份认证、店铺管理、市场信用等方面实现了对市场的有效治理。

共享经济的发展，一方面会大量释放市场潜力，对传统经济形成增量改革，同时也必然会对部分传统商业模式实现存量改革替代，影响部分市场主体的既得利益。对此，政府推动共享经济治理过程中，既要注意对增量发展部分所带来的恶性竞争、假货泛滥、诚信危机等问题，妥善化解存量替代所引发的诸如“出租车围堵专车”等矛盾冲突，更要认识到共享经济发展的大势，及其整体上对经济社会发展的推动作用，鼓励和引导各类共享经济平台深入传统商业领域，实现传统经济的转型升级。

共享经济正以不可阻挡之势席卷传统经济的各个领域，政府唯有审时度势，尽快构建起多方协作的治理体制，加快推进共享经济的合法化进程，才能真正实现共享经济的快速、健康发展。

（作者系中国社科院研究生院博士生）

责任编辑：王健