我国地方政府债务存在的风险与对策

柯瑶

【摘 要】膨胀的地方政府债务影响着经济的发展。现如今我国的地方政府债务主要表现为隐蔽性强、债务规模大和债务管理混乱的特点。地方政府负债将给经济结构的转型带来压力，也会导致较高的通胀率，引发房地产价格走高等问题。惟有转变地方政府的融资方式并将其透明化和规范化，弱化中央政府对地方政府债务的担保能力，强化财政预算的约束力和落实地方政府官员的考核制度，设立完善的债务预警机制和转移支付体制才能使地方政府的债务管理得以改变。

【关键词】地方债务；债务特点；风险；解决对策

地方政府债务指政府因为过去的交易或事项而引起的将来会致使政府经济资源外流的现时义务。学术界对我国地方债务危机的探讨研究有以下几个方面：一是讨论关于地方政府债务的表现形式、形成渠道和产生原因。（顾建光，2006）突出强调了我国的地方债务存在隐蔽性以及不完善的分税制度还有市场和政府的作用划分。二是化解地方政府债务的方针计划与制度选择。主要采用的是调治总量、节制增量和削减存量的方式。（郭玉清，2009）三是关于地方债务对房价水平的影响。由于地方政府与土地收入相干的主要有：国有土地的出让金；与土地相关的税收；债务税收收入来源于土地抵押。而通过调查找出地方政府偿还债务的收入大部分来源于土地的抵押收入。所以，地方政府巨大的债务从另一方面来说也是推高房价的一个有力的推手。（刁伟涛，2015）研究地方政府的债务问题能够让我们清楚的了解地方债务对经济的影响以及解决债务危机的出路。

一、我国地方债务的规模及其特征

（一）地方债务的规模

1994年的分税制改革起始，造成我国地方政府事权与财权的不平衡，地方政府对事的责任与对财力的掌控是不匹配的，财力是集中于中央，而对事的责任是落在地方政府的头上的。另外在我国，官员的考核晋升以GDP的考核情况居多，很大程度上使地方政府注重地方的基础设施建设和招商引资的力度来提升GDP总量，从而使得政府的支出大幅加深，所以政府的债务加大。2008年以来，中国地方政府债务出现井喷的现象，外在原因在于，美国次贷危机在全球引发经济危机，全球经济下滑，对此我国实行积极的财政政策，各级政府的融资平台迅速发展壮大，不仅数量上急剧增加，而且由于地方政府通过将财政资金、国有土地、国有股权等大规模地划归到融资平台作为资本金，导致政府的负债规模大幅上升。（刁伟涛，2015）。

据统计署的资料显示，截止2004年底我国的财政赤字已高达19765.24亿元。下图显示的是2005年至2014年我国的财政预算收支变化情况。

可以从上图中看出，2001年到2006年政府的财政预算收支基本持平，而07至08年由于次贷危机对经济的影响，财政预算的收支开始分化，新增的债务量也随之迅猛地增长。截止到2014年地方政府的债务已经达到了74475.72亿元，是2005年末债务总余额的近4倍，而一旦债务到期面临偿还，政府的偿还压力是非常巨大的，如果采用举新债来偿还旧债的方式来解决债务问题。一方面可以一时缓解还债的压力，但债务堆积一旦面临偿还将是数倍的压力和风险，并且一味的推迟偿还的期限也许会降低政府的信用评级，而给政府贷款的商业银行会由于地方政府延迟还款而出现资金链的问题。

（二）地方债务的特点

1.隐蔽性强，透明度差。在我国现行的制度下，地方政府举债已属不合法的行为，因而地方政府变相的发行地方债券，而且由于中央与地方政府“父与子”的联系增加了地方政府举债的信心和积极性。由于在统计的标准上不存在统一的规则制度，所以债务隐蔽性很强。

2.债务规模庞大。因为一些必要支出造成的资金缺少地方政府寄希望于上级的转移支付来解决，但是对于一些基础设施建设的改造支出，地方政府认为上级政府不会对这方面专项拨款而选择拖欠或者向银行施压贷款，其结果就使得地方政府的负债远远超过其还债能力。

3.债务的管理混乱。地方债务使用与管理混乱，弱化了地方政府的偿债能力，由于政府官员在职期间为了完成指标或者突出政绩因而造成一些面子工程的出现，但是一旦官员离职，因为工程而产生的巨额资金使地方政府的财政收不抵债，这就使得政府负债的违约率高。政府融资部门分散，管理混乱，没有设立统一的债务管理机构，没有风险评级系统，权利责任没有明确，部门之间缺少沟通和信息交流互换，而且债务资金的使用没有得到应有的监督管理，使债务存在随意性。这样不仅造成地方负债规模无法计算统计，负债率、偿债率等监控指标没有得到运用，因而债务的预警机制没有办法建立起来，责任权责没有办法落实。这样不适合规范的债务机制的建立，甚至不利于社会的稳定的发展。

二、地方政府债务的风险评估

地方政府的债务规模扩大影响经济健康的发展，只有建立完善的风险控制系统，明确各项风险指标才能使债务的风险得以明确和控制。国际上的债务风险指标有：负债率、债务率和偿债率等。本文着重讨论债务率指标和偿债率指标。

（一）债务率指标评估

债务率是地方政府负有的债务大小与地方政府综合财力之比。

债务率=债务规模/政府综合财力（政府综合财力=地方公共预算收入+基金预算收入+转移支付和税收返还+地方国有资本经营收入）

地方政府债务率警戒线为100%，债务率越高则地方政府负有的偿债责任越大，对地方政府的财务压力也越大。来源于审计署的调查显示，2012年30个省份中负有偿还责任债务在7000亿元左右的有江苏、广东、浙江、四川和北京。但江苏的债务率有55%，而对于与江苏负有相差无几的债务额的北京，其负有的债务率就近100%，接近安全警戒线。很多省份负有的债务额并不高，但却占了地方政府财政规模的一半以上，例如海南占了75%而其负债规模只有1000亿元不到。吉林占了79%其欠债有近3000亿元。地方政府的财政综合实力并不强但其负债远远超过其自身实力，这将会给地方政府的财政带来威胁和隐患。

（二）偿债率指标评估

地方政府偿债率为：地方政府偿还债务还本付息的金额/当年地方政府财政预算收入的大小。该项指标比率越高显示当局偿还债务的能力越弱。

地方政府偿债率=当年还本付息额/当年财政预算收入

世界银行以为中国的偿债率设置为15%更加合理。来源于审计署的数据统计表明，2011年地方政府需偿还的债务高达26246.49亿元占24.49%，2012年需偿还的债务有18402.48亿元占17.17%，从2011年以后开始就进入了偿还债务的高峰期，可见我国地方政府的还债压力非常巨大。偿债率过高对经济的发展也是不利的，因为政府用过多的钱去偿还债务，对政府的其他经济行为造成了一定的挤出效应。

固然，地方当局举债并非就没有一点益处，适量的举债可以扩大内需，减缓政府的经济压力。但是一旦盲目的大规模举债必定会有其副作用，也会对经济造成一定的影响。首先便是，阻拦经济的发展，众所周知，高污染高耗能的企业一向是税收收入的重要来源，而面临如此沉重的债务重担，当局是不是乐意放弃这一重要来源而选择创新改革呢？因此，这是造成我国的经济转型脚步放缓的原因。另一方面就是对房地产价格的冲击，政府负有偿还责任的债务很大一部方来源于土地的出让，而政府也很愿意保持土地的高价格以此来维持政府的收入，而过高的土地价格也是房价高的一个重要原因。其次，地方政府过度的举债也会影响政府的信用评级，恶化政府当局的公信力和形象。

三、地方债务形成的原因

尽管我国预算法不允许地方政府举债，但是我国地方政府暗地里仍通过各种各样的方式进行资金融通用以平衡日渐扩大的财政支出。目前，我国地方政府的债务负担资金庞大，结构分散，已经到达危机的边缘，而造成地方政府债务危机的主要原因有以下几种：

（一）预算的约束力不强为政府举债提供机会

预算法下政府不能通过举债来融资，可是我国地方政府通过以企业债券的名义发行实际上的市政企业的债券，打破了地方政府不得预算赤字的条约。针对一些资金大的项目，银行期望政府出面担保，他们寄希望于政府的信用，但实质上便是地方政府变相的发行地方债。

（二）政府对市场的介入性太强

政府应该由市场的管理者转变为市场的监督和服务者，很多事情政府当局应该放手让市场去完成，从而加快市场的成长。但是由于规定的模糊和制度的不完善，导致政府往往是事倍功半，造成资源不必要的浪费形成财政支出的扩大。

（三）地方政府的财权削弱而事权增加

在94年开始分税制以来，财政收入逐渐向中央靠拢，出现财力向上移的现象。在这种情况下，越来越多的政府依靠上级的财力补贴过活，上级补贴资金的多少往往取决于讨要的能力。不仅如此，即使是事先拟定的方案，上级政府对下拨给地方政府的资金往往也不及时，常常需要下级完成其他的任务，这些各种缘由造成了地方政府的财力入不敷出。然而，在事权上，制度的安排中他们却需要承担硬性的责任，而且都十分艰巨。如果不能完成指标，那么以后的拨款也许会进一步的延迟或者降低，这就造成了一种恶性的循环。

（四）地方政府缺乏完善的预警和控制机制

在我国，由于地方债务统计的口径不一致，造成很多隐性的债务没有浮出水面，这就使得国家无法全面的掌握地方债务的真实规模，从而使一些预警机制无法建立，风险管理没有办法实现，各个部门的权责没有明确，没有确定应有的监督管理，也没有专门的债务管理部门。

四、对策及建议

地方政府的债务扩大影响到经济正常的发展，阻碍经济结构的调整，也会给政府的信用造成无法挽回的损失。针对以上几个原因提出以下几个解决办法。

（一）强化政府预算的约束力，将政府债务透明化

第一，增强债务的透明化程度使之得以监督管理；第二，实行债务责任制，“谁借的债，谁来偿还”，不能官员一离位，其所借的债务就与之无关。所以全面的了解我国地方债务的多少是第一步。有必要将每个层级的负债额具体有多少计算分析出来，特别是或有债务，以及这些债务的结构，区分不同种类型的债务。最后确立一个政府信息公开体系，使政府的债务透明度提升，向社会公众公开。政府债务信息的披露是保障债务得以监控的重要因素，也可以作为政府信用评级和对官员考察的重要参考指标。

（二）加速政府职能的转变简政放权

将地方政府的职能从经济发展的计划和规定者转变为公共管理的服务者职能上来。将经济发展的职能更多的让渡给市场，使市场能够快速的成长起来，加快基础设施建设和科技进步、环境保护等公益性投资项目上来。稳固税源基础，有稳定的税收收入。并且政府的机构臃肿，人事过多，阻碍办事效率，政府应该根据市场经济的发展减少一些机构人员。

（三）将地方政府的事权与财权平衡

明确各级政府的事权，按照责任制的规定使政府还拥有事物的决策权，也就是决策的主体在原则上对所指定和实施的公共政策的成本承担起责任。中央政府与地方政府之间一旦事权划分明确，地方政府就该做好自己的事，应该由中央政府做的事不要越权处理，不要浪费资源做同样的事。尤其是要确立健全的支付转移制度，包含上下级之间和平级之间的转移支付制度，以此来平衡各地方的财力。

（四）制订债务的预警机制，提早防控风险

为了防控风险不让债务的金额远远超出政府清偿的能力，政府应当确立一个债务的预警机制，提前有效的控制风险危害，预警指标体系的内容包含：债务依存度、偿债率、地方政府可用财力比例等。设定一个相应的合理债务安全线和范围，进行定期统计风险评估。

五、结语

这些措施都需要制度的改变，在当前中国经济的发展速度下，债务管理机制的完善和风险的防控显得尤为重要。不仅仅要发展经济，也要管理好政府的财务，了解自身的状况。加快市场经济的建成，降低融资成本，构建一个政府债务的良性循环。

【参考资料】

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