优化国土空间开发新格局谋划区域发展新棋局

黄征学 滕飞

2015年是全面完成“十二五”规划的收官之年，也是全面深化改革的关键之年，“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等国家战略布局，城镇化、新型工业化、信息化、农业现代化协同推进，简政放权等政策红利逐步释放，给区域规划发展带来新的机遇。在我国经济发展进入新常态后，国土空间规划调整将是当前及今后相当长一段时期内的重要任务。国土空间总体战略的实施将推进我国区域经济向健康、协调、可持续发展的方向转型。

一、2015年度发展特点

（一）三大战略成为拓展区域发展的新空间

党的十八大以来， 党中央大力推动实施“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带三大战略，并在“十三五”规划建议中提出，以区域发展总体战略为基础，以三个战略为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，并与全国区域经济总体战略的“四大板块”有机联系起来。这意味着我国区域发展将更加注重统筹协调，“三大战略”促进了我国“四大板块”之间的合纵连横，充分发挥不同地区的优势和特色，增强要素流动性，强化区域之间的产业分工与经济联系。2015年4月，中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。？2015年3月，国家发展改革委、外交部、商务部28日联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，全国各省份都已出台实施方案，“一带一路”战略正加速向具体操作层面推进。三大战略中，《长江经济带发展规划纲要》也在积极向前推进。

（二）城市群规划和国土规划成为2015年的新亮点

2014年以来，城市群规划成为区域经济发展的重点。2015年4月，国务院批复同意《长江中游城市群规划》。成渝、哈长、长三角等城市群的规划也在加紧推进。经过3年多的酝酿，《全国国土规划纲要（2013—2030）》已初步编制完成。继《广西北部湾经济区国土规划（2011—2030年）》和《中原经济区国土规划（河南部分）》颁布实施后，广东、辽宁等省份已经出台国土规划，广西也已于2015年启动国土规划编制。

（三）优化国土空间开发格局成为深入推进生态文明建设的新内容

加快推进生态文明建设是加快转变经济发展方式、提高发展质量和效益的内在要求。《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年4月25日）中明确提出强化主体功能定位，优化国土空间开发格局，指出国土是生态文明建设的空间载体。要坚定不移地实施主体功能区战略，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间。继续健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，全面落实主体功能区规划，健全财政、投资、产业、土地、人口、环境等配套政策和各有侧重的绩效考核评价体系，构建平衡适宜的城乡建设空间体系，适当增加生活空间、生态用地，保护和扩大绿地、水域、湿地等生态空间，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

（四）空间规划成为市县治理体系现代化的新抓手

2015年时各地密集编制当地“十三五”规划，但目前我国市县规划存在着规划数量过多、内容交叉重复、缺乏衔接协调甚至相互矛盾冲突等问题。为此，国家发改委要求市县规划要强化空间布局，并下发了《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》，提出“十三五”要创新市县经济社会发展规划，要强化空间布局，优化空间结构，将经济社会发展与优化空间布局融为一体，编制出一个统领市县发展全局的总体规划。将市县域划分城镇、农业、生态三类空间，按照区域资源环境承载能力和未来发展方向，根据不同主体功能定位要求，合理确定三类空间的适度规模和比例结构。要健全规划衔接协调机制，强化市县经济社会发展总体规划的龙头地位，为城乡、土地、环保、交通等规划编制提供依据，目标是推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规融合”和“多规合一”，为形成一个市县一本规划、一张蓝图奠定基础。作为“多规合一”试点，厦门市、山东桓台县、重庆璧山区、江津区、佛山市南海区等市区县已陆续编制完成国土空间规划，积极探索出完成规划“一张蓝图”、构筑管理“一个平台”、推行审批“一张表格”、完善配套“运行机制”等行之有效的国土空间规划改革经验。

二、2016年展望

2016年，随着我国国土空间战略的深入实施，区域经济转型的纵深发展，我国区域经济发展水平将整体提高，区域经济转型速度将进一步加快。

（一）多个国家级城市群规划将陆续公布，城市群发展协调机制将逐步完善

根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，未来我国城市群发展将会按照“两横三纵”城镇化战略格局进行发展，并将编制7大国家级城市群规划，这些城市群规划正在编制或已上报国务院，预计2016年长江三角洲城市群、京津冀城市群、成渝城市群、哈长城市群、中原城市群等城市群规划将陆续发布，将促进城市群内部城市间产业分工、基础设施、环境治理等协调联动发展。

（二）多个跨区域规划将加快推出，生产要素配置将更加市场化

《“一带一路”发展规划》、《长江经济带发展规划》、《新十年促进中部地区崛起规划》等多个跨区域规划发布实施后，将进一步明确各地区发展思路和重点任务，破除行政壁垒和垄断，促进生产要素自由流动和优化配置，推进跨区域合作协调发展。

（三）欠发达地区将得到更多支持，区域新增长点将不断涌现

“补短板”作为供给侧结构性改革的重要一环，政府将加大老少边穷库枯等特殊类型区域的支持，特别是随着统筹东中西协调南北方力度的加大以及向西开放步伐的加快，沿边、沿江、沿线的区位条件将发生重大改变，过去的交通闭塞地区可能成为“交通要道”，过去的边远地区可能成为“国际门户”，过去的内陆地区，可能成为“开放前沿”，区域发展将注入新的活力，新增长点也将不断涌现。

（四）国土空间规划将受到更多关注，主体功能区战略将在空间上得以落实

“十三五”规划建议明确指出“发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，落实主体功能区规划，完善政策”。作为“十三五”的开局之年，各地区将根据自身实际情况，以主体功能区规划为基础，统筹各类空间性规划，科学编制各省市县国土空间规划，着力推进“多规合一”，提高区域开发的质量和效率。

三、政策建议

2015年发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出要“以市县行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系”。由此，空间规划成为国家治理体系现代化的重要手段。为适应新形势变化，建议加快建立完善的空间规划管理制度，提高区域空间治理能力。

（一）建立和完善规范统一的空间规划管理体制

进一步整合国土、城建、环保等部门的职能，加快构建全国统一、相互衔接、分级管理的规划体系。以优化空间结构、强化空间治理为主要内容，明确不同层级规划的重点内容。全国和省级的空间规划体系重点确定生态、经济发展、重大基础设施、农田保护和特大城市发展边界的大空间；市域和县域空间规划重点划定生态空间、农业发展空间和城镇发展空间，明确生态保护红线和城市发展边界；镇乡规划突出土地利用、生态保护、城乡一体等方面内容，发挥乡镇服务农村的作用。

（二）加快推进市县“多规合一”试点

及时总结2014年国家发改委、国土资源部、环境保护部和住房建设部四部委在全国28个市县区开展“多规合一”试点经验，形成可复制、能推广的经验。研究制定市县“多规合一”技术规范，指导各地开展“多规合一”试点。重点围绕优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设等生态文明建设总要求，以主体功能区规划和国土规划为基本规划，推进区域规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等空间规划编制过程统一、成果基本融合。

（三）强化公共空间规划管理

以主体功能区规划划分的“三生”空间（生产、生活、生态）为基础，统筹考虑土地利用总体规划“三线四区”（城乡建设用地规模边界、城乡建设用地扩展边界、禁止建设用地边界；允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区）和城乡规划“三区四线”（禁建区、限建区、易建区；绿线（绿地）、蓝线（河海湖泊）、黄线（高压走廊等市政设施）和紫线（文物保护区））划分方案，根据空间尺度大小采取综合功能分区与用途管制分区相结合的方式，确定空间管制的基本单元及划分方案。

（四）深入推进国家公园试点

在批准实施《青海三江源国家公园建设规划》的基础上，加快探索国家公园管理体制、生态补偿机制、特许经营制度等多方面的改革，不断推进国家公园试点，用负面清单的形式，明确国家需要严格保护、重点投入的重点生态功能区，维护国家生态安全。

（作者单位：国家发展改革委国地所）