加快发展多式联运提高综合运输服务效率

谭小平

摘要：多式联运是一种集约高效的先进运输组织方式，从交通运输业的角度来看，发展多式联运更是交通运输转型升级的重要突破口。发展多式联运是一项系统工程，需要从基础设施、装备技术、标准规范、运营组织、主体培育、政策保障等方面整体推进。

关键词：交通物流；多式联运；提质增效

中图分类号：U15 文献标识码：A 文章编号：1006-7973（2016）07-0019-03

多式联运作为一种集约高效的先进运输组织方式，对于提高运输效率，降低物流成本，促进节能减排，推进交通运输行业转型升级，加快落实“一带一路”、“长江经济带”等国家战略具有重要意义。杨传堂部长明确提出“以多式联运为突破口，提升现代物流发展水平”，强调“十三五”期必须抓住多式联运这个牛鼻子，下大力气提高综合运输服务效率和水平。

事实上，多式联运本不是什么新生事物，过去因为长期体制分割，难以形成推进合力，各方面探索举步维艰。随着经济发展形势的变化、交通运输大部制条件的改善，加之市场对降本增效的诉求日趋强烈，各方面对加快发展多式联运的共识进一步增强，我国多式联运正迎来前所未有的发展机遇。但同时，我国多式联运还仅处在起步发展的初级阶段，与国际先进水平相比差距很大，需要破解的难题还很多，面临的挑战也是前所未有。亟待行业主管部门加强顶层设计，引导企业创新探索，在新起点上努力开创我国多式联运发展的新局面。

1 顺势而为意义非凡

当前我国经济发展已进入“新常态”，转方式、调结构、积极培育新增长点、优化经济发展空间格局将是今后一段时期的重要任务。为此，党中央、国务院统筹国际国内两个大局，先后提出了“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带建设三大新战略，旨在建立区域互动、优势互补、紧密协作的区域发展新格局。

三大新战略尤其是“一带一路”、长江经济带建设，目的在于促进产业的有序转移，关键在于生产要素的快速流动，基础在于打造综合立体交通走廊、发展多式联运。只有充分发挥各种运输方式的整体优势和组合效率，通过多式联运提升服务、降低成本，才能全面展现交通运输行业对国家三大战略的贡献和使命，使交通真正成为引导生产力布局、推动区域协调发展的先行官。

不仅如此，发展多式联运对于推进物流业健康发展意义非凡。物流业是现代服务业的重要组成部分，构建集约高效的国家物流系统，对促进经济结构调整、提升国民经济竞争力和产业国际竞争力具有重要现实意义。国家高度重视物流业发展，去年国务院印发了《物流业发展中长期规划》，明确将物流业定位为国民经济的基础性、战略性产业。

然而，我国物流业现状却呈现出发展水平不高，社会舆论对物流成本居高不下热议颇多。谈及物流成本高的原因，其实很复杂。但不可否认，运输效率不高是重要影响因素之一。运输效率不高的问题，主要不在于单一运输环节，关键在两个方面的制约：一是末端“最后一公里”配送不畅；二是干线运输中多式联运严重滞后。据有关企业反映，涉及跨运输方式之间的衔接和转换成本过高，约占全程物流成本的三分之一。因此，大力发展多式联运，提高多式联运组织效率，对降低物流成本具有积极促进作用。正因为如此，《物流业发展中长期规划》把“大力发展多式联运”作为“着力降低物流成本”的举措之一，并将“多式联运工程”列为12项重点工程之首，明确提出“发展海铁联运、铁水联运、公铁联运、陆空联运，加快推进大宗散货水铁联运、集装箱多式联运，探索构建以半挂车为标准荷载单元的铁路驮背运输、水路滚装运输等多式联运体系。”

另一方面，从交通运输业的角度来看，发展多式联运更是交通运输转型升级的重要突破口。当前，我国交通运输行业正面临转型升级的重大战略机遇期，需要加快推进两个转变：一是从单一运输方式独立发展向综合运输协调发展转变；二是由过多重视基础设施建设向更加重视运输服务转变。这两个转变提了好多年，不能说全行业没有这个理念，问题是，如何把理念转化为实实在在的行动、找到切实可行的推进路径？现在看来，多式联运就是抓手、就是“问题导向”的牛鼻子，着力解决多式联运衔接协调和一体化组织问题，就是推动交通运输加快转型升级的重要突破口。

从欧美发达国家经验看，在各种运输方式基本运输网络初具规模后，无一不将战略重点直接转向发展多式联运。与中国不同，欧美国家没有“综合运输”这个概念，而是直接把发展多式联运作为集约利用资源、缓解交通拥堵、促进节能减排以及解决综合运输系列问题的主要路径。美国通过《冰茶法案》提出建立“国家多式联运系统”，欧盟将多式联运视为运输可持续发展的主导战略，并在体制机制、法规制度、设施建设、装备标准、联运组织以及扶持政策方面，做了很多实实在在的工作，已经在政府推动下形成了较完善的多式联运“硬件”系统和“软件”环境。相比而言，我国过多强调“综合运输”理念，只是把多式联运视为一种运输方式而已。因此，认真学习和借鉴发达国家经验，把综合运输发展战略实化为多式联运推进战略，是我们当前亟待解决的认识问题。

2 理清思路迈步前行

发展多式联运是一项系统工程，需要从基础设施、装备技术、标准规范、运营组织、主体培育、政策保障等方面整体推进。如何理清工作思路尤为关键，就目前情况来看，应主要围绕“一个宗旨、两个目的、三个导向、四个协同、五个环节、六个‘一目标”来深化发展多式联运。

具体而言，“一个宗旨”是服务于国民经济提质增效升级。立足交通运输部门职责，推进多式联运发展，充分展现交通运输在促进物流业健康发展中的基础和主体作用，当好国民经济“先行官”。

“两个目的”即一是促进物流业降本增效；二是推动交通运输资源集约利用和节能减排。

“三个导向”主要包括以下内容：一是战略导向，即真正把多式联运确立为综合运输体系建设的主导战略，像欧美国家那样，提升多式联运在我国的战略地位，推动构建符合我国国情的“国家多式联运系统”；二是需求导向，即切实把握经济结构调整、产业有序转移、区域互动发展对多式联运的迫切要求，服务好国家发展战略；三是问题导向，现阶段多式联运发展的问题很多，有些深层次问题还没有充分暴露出来，需要我们边实践、边反思、边研究、边解决，及时回应市场诉求，因势利导去逐步完善发展环境。

“四个协同”则为一是跨方式的协同，即着力解决不同运输方式之间法规政策、标准规范不统一问题，切勿按老观念自说自话、自行其是，供应链时代加互联网思维，现代物流一定是一体化的全程物流，必须打破各种运输方式之间的技术壁垒和制度壁垒；二是跨部门的协同，破解多式联运发展瓶颈，仅仅交通运输主管部门一家是不够的，需要与发改、公安、工信等相关行业部门在装备技术标准等方面通力合作，涉及国际多式联运问题，还要与海关、检验检疫等部门密切协同；三是跨区域的协同，多式联运首先依托跨区域物流大通道而发展，需要在空间上统筹布局，否则资源难以做到真正优化匹配。要杜绝以往如港口和枢纽建设、中欧班列发展那样，各地一窝蜂上项目，多式联运的集约效无从发挥；四是政府与企业间的协同，从国际经验看，多式联运是政企合作空间大的领域，政府着力于解决法规、政策、标准等市场环境问题，企业着力于创新多式联运的组织模式。只有形成政企间相向而动的格局，我国的多式联运才有望实现跨越式发展。

此外，还要注意遵循“五个环节”。一是设施衔接的无缝化，重点解决铁路进港最后一公里、高等级公路连通枢纽站场最后一百米等“瓶颈”问题，从我国目前情况看，这方面矛盾还很突出；二是技术装备的标准化，包括运载单元、载运机具、快速转运设备等标准化，只有标准化才能提高通用性和专业化水平，这是多式联运效率的技术保障，这方面我国与国际上的差距还很大，驮背运输、滚装运输的装备标准很多还处于缺失状态；三是联运组织的一体化，从国际经验看，我们要追求的多式联运，不是简单的两种以上运输方式的组合，而是真正意义上的一体化运营组织，体现的是快速高效的转运，在这一点上需要加快转变观念，避免穿新鞋走老路；四是经营行为的规范化，全程运输、无缝衔接，涉及不同运输方式转运中各个环节经营行为的“接口”规范问题，这方面我国的空白还比较多，比如多式联运经营人的法律规范、多式联运服务规则等；五是信息交互的平台化，要搭建起不同运输方式间信息系统对接和资源共享的平台，特别是要抓紧建设集各种运输方式、各类多式联运枢纽节点以及海关、检验检疫等基础公共数据于一体的多式联运公共信息平台。

最后，积极推动多式联运发展，最终实现“六个‘一目标”，即最终要实现“一次托运、一份单证（能一票到底）、一个费率、一次保险、一个平台、一个多式联运经营人全程服务”的多式联运发展理想目标。

3 全面布局有条不紊

多式联运是交通运输行业“十三五”期间的重点工作之一，要破解的难题很多。

首先，在顶层设计方面，要做好“十三五”规划统筹。各地要把多式联运工作纳入本地交通运输行业“十三五”规划的重点工作任务，早统筹、早安排。交通运输部已完成《综合交通运输“十三五”发展规划》和《综合运输服务“十三五”发展规划》等规划编制的主体工作，均安排了推进多式联运发展的相关目标任务，期待地方相关规划也要积极响应，真正形成上下联动合力。有条件的省份，可考虑制订多式联运发展的专项规划。

其次，在示范工程方面，要切实加强组织和督导。2015年7月，交通运输部、国家发改委联合印发了《关于开展多式联运示范工程的通知》，这是第一批示范工程，“十三五”期间预计还将组织多批次，形成持续的推进力。

有了规划，自然要尽快推进示范工程工作。然而，此项工作很复杂，需要注意的方面有很多。

3.1 加强部门协同

做好示范工程建设，首先要在政府层面形成部门合力。一方面，要加强省级交通运输主管部门的统一组织和领导，要把道路运输、水路运输的各方资源率先整合起来，同时积极主动与属地铁路、民航、邮政行业主管机构进行沟通协调，形成大交通内部一盘棋。另一方面，要加强与地方发改、经信等部门的通力合作，按两部委《通知》要求，协同做好项目筛选、方案初审、联合上报等前期工作，并尽快研究后续项目跟踪督导、信息报送、资金管理、验收考核等工作机制，确保各方面工作及时到位、有序有效。交通运输部也将协同国家发改委做好监督、检查、指导和动态跟踪工作。

3.2 突出企业主体

政府搭台、企业唱戏，这是两部委安排示范工程的根本出发点。要真正把企业主动性、积极性、创造性调动起来，充分发挥他们的主体作用。政府相关行业主管部门有责任广泛宣传、多方动员，做好政策解读、项目组织和技术指导，真正选出好企业、好项目，营造良好争创环境。切忌重形式、拉郎配、为项目争项目，脱离政策引导的本质要求。

3.3 着力创新引领

多式联运关键在组织模式创新、标准规范创新，真正打破传统分方式、分区域、分环节的运输生产组织形态，形成完整的运输组织链条。前面提到的多式联运六个“一”的理想目标，可能现阶段全部实现有难度，但每个示范工程建设，起码要有几个“一”的创新，如果没有创新，仅仅只是企业间的简单协作或项目的临时拼凑，还是穿新鞋走老路，那就违背了示范工程的初衷。因此要求在项目遴选把关时，务必突出创新性、引领性、示范性，做到宁缺毋滥、宁少务优。

3.4 抓好方案编制

实施方案是示范工程项目遴选、组织管理、监督考核的重要依据，编制好《实施方案》是一项复杂的技术工作，关键是要把握好几个基本原则：一是现实性，要把企业现有业务基础和客观需求说清楚，所安排的项目要具备前期工作必要条件；二是创新性，要把多式联运的组织流程说清楚，突出模式的创新点，不能只是简单包装或者拼凑；三是针对性，所安排的站场建设、装备更新、信息系统改造等项目，要与多式联运组织模式的设计密切关联；四是政策性，要把两部委文件精神吃透，示范工程强调跨运输方式的无缝衔接、快速转运，不是支持单一的港口、货运枢纽站场建设，而只是支持多式联运功能部分的建设和改造；五是目标性，要科学合理地设计示范工程有关降本增效等经济效益预期指标、节能减排等社会效益预期指标，而且要可监测、可报告、可核查；六是可控性，方案设计要有特色，不一定求大求全，项目安排要有合理性，不能一味追求规模，毕竟示范建设只有三年时间期限，计划安排要有可控性，能满足期满的考核要求。

3.5 鼓励大胆吃螃蟹

对于国内目前处于缺失状态的驮背运输、公铁两用挂车甩挂运输等，应鼓励有积极性的企业大胆创新探索，努力填补技术空白。这方面的支持政策应该不局限于两部委文件规定的范围，对于装备的研制、采购、运行试验等，相信交通运输部等相关部门会积极帮助拓展其他政策支持渠道（如设立重大科技专项等）。

3.6 强化政策配套

多式联运示范工程要靠企业发挥主体作用，但政府的政策引导亦不可或缺。希望各地交通运输主管部门，主动联合发改或经信等部门，积极争取地方人民政府支持，努力争取更多配套支持政策。同时，应鼓励地方相应组织开展地方性多式联运试点示范工程建设。

3.7 及时总结推广

要加强对示范工程的跟踪督导，及时帮助企业解决过程中的问题，发现和总结好的做法，善于把好的做法经验化，把好的经验制度化，真正形成一批示范成果或典型模式，并积极加以推广应用。

2016年6月，交通运输部办公厅与国家发展改革委办公厅联合公布了第一批多式联运示范工程项目名单。经企业申请、各省份初选推荐以及专家评审，两部委研究确定驮背运输（公铁联运）示范工程、河北省“东部沿海一京津冀一西北”通道集装箱海铁公多式联运示范工程等16个项目入选。示范项目将围绕集疏运体系建设、运输组织创新、作业流程优化、多式联运信息共享、技术装备创新应用、标准规范统一等重点任务，强化改革创新，积极探索新路径、新举措，为我国多式联运发展提供经验借鉴和示范引领。

4 从“根”抓起，加快推进标准和制度建设

一是加快推进多式联运标准化体系建设。没有标准化就不可能有高效的多式联运，有必要学习和借鉴欧美经验，加快构建富有中国特色、基于标准化运载单元的多式联运技术标准体系。交通运输部已印发了《综合交通运输标准体系》表，涵盖了多式联运方方面面的标准制修订计划安排，同时成立了综合交通运输标准化技术委员会，下设有多式联运专业组。下一步加快推进各项标准制修订工作，必须把握两点：一是把各方面资源调动起来，聚智聚力，以开放的心态做好组织协调工作；二是充分发挥企业的骨干作用，如中集集团公司正组织专门班子研究多式联运装备成套技术标准问题，应当给予大力支持。同时希望更多企业加入，组建起产、学、研、用多方协同创新平台。

二是加快制订出台多式联运相关法规制度。目前，交通运输部正在组织起草《综合运输促进法》，同时计划在“十三五”期推进《多式联运条例》立法工作。由于法律法规的制订出台需要较长时间，为了弥补制度缺失，交通运输部已率先安排了《多式联运发展推进办法》的研究编写工作，目前已取得积极成果，计划下一步联合有关行业主管部门共同印发实施。同时拟组织开展多式联运发展的技术政策研究，形成政策制度化体系。此外，应鼓励因地制宜加强多式联运地方立法，共同加快推动完善多式联运法规制度体系。