行政事业单位内部控制存在的问题及其对策

张小霞　余牟艳

摘要：建立和实施内部控制，是推进行政事业单位管理本身规范化、流程化、科学化的关键所在。当前，行政事业单位内部控制尚未引起单位负责人的高度重视，内控建设存在不同程度的漏洞，体现为对内控认识欠缺、预算管不科学、内控信息化程度低等问题。本文针对其内控存在的主要问题进行分析，提出规范行政事业单位内部控制的措施，以期提高单位管理能力。

关键词：行政事业单位； 内部控制；预算管理；问题；对策

中图分类号：F810.6 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）03-0035-02

一、引言

2012年11月29日，财政部正式发布《行政事业单位内部控制基本规范（试行）》，分总则、风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督、附则6章65条，规定自2014年1月1日起在全国行政事业单位范围内正式施行，为行政事业单位内部控制建设提供了一个内容全面，框架清晰、路径明确的指引。该规范的颁布和实施，标志着我国内控建设工作又上了一个新台阶，内控建设的范围进一步扩大，由过去的单一企业主体性向行政事业单位领域拓展，对进一步提高我国行政事业单位的内部管理水平，规范内部控制，加强风险防范有建设性意义。

此内控规范在我国行政事业单位全面实施已满一年，但实施效果并不乐观。相关调查结果显示，我国各级行政事业单位对内部控制的落实工作，尚未引起行政事业单位工作人员的关注，而单位负责人更是未引起对内部控制工作的重视。目前来看，大多数行政事业单位并未把内部控制建设落实到本单位的制度建设层面上，并且也没有任何关于内部控制建设的计划，故内控规范的执行情况与当初制定者的初衷相差甚远，这从侧面也暴露出我国行政事业单位内部控制存在的突出问题。

二、行政事业单位内部控制存在的问题

（一）对内部控制存在认识上的误区，内控意识薄弱。

由于对内部控制认识不足，部分行政事业单位只是按照财政部发布的内控规范和指引上的条款对照开展内部控制建设工作，也就是国内流行的对标法，来满足监管的合规性要求，而不是出于本单位自身管理和长远发展的需要。部分单位把内部控制和本单位的管理看作是相互独立的两个体系，认为内部控制就是在日常的管理过程中，建立新的控制制度，将内控的工作视为就是编制一系列制度或者内控手册。基于此认识，简单的把内部控制工作看作是做了太多没必要的内容，不仅需要付出额外的金钱成本，还导致效率的损耗，故认为内控是一项奢侈品工程，而没有认识到内控是一项综合性水平较高的系统工程，需要不断的后续跟进，是完善单位治理的重要内容。

此外，许多行政事业单位的内控意识不高。从单位负责人的角度看，往往重业务发展，而忽视单位的内部管理，加之有部分负责人缺乏对内部控制管理方面知识的深入了解，能力和经验都比较有限，对不能直接与本单位所实现目标相挂钩的内部控制管理意愿不强烈，导致对内部控制的重视程度不够。从单位员工看，通常认为内部控制主要是单位财务部门的事情，自己是否参与影响不大，而财务人员倾向于把财务工作和内控工作割裂开来，认为做好本职工作-财务核算就好，内控是单位领导层的事情，也就不怎么关注内控。这样一来，就造成单位内部控制环境薄弱，没有形成良好的内部控制建设氛围。

（二）针对业务层面内控的预算管理不科学。

从行政事业单位业务层面内部控制来看，其预算管理的科学性存在较大问题。虽然大多数行政事业单位建立了预算管理机制和相应的工作流程，但是预算编制呈现出粗线条的态势，通常根据上年度收支及本年度的财政水平，而未考虑每一具体项目资金往来情况和各个业务部门各自的预算数据，表现在大多数单位采用年度财务分析，还未做到根据项目的重要程度和影响范围进行财务分析。其次，预算口径不够全面是目前行政事业单位存在的最严重的问题，一些单位仅在整体层面进行预算支出总额的控制，而没有把预算细化到单位内部各个部门，使得当某一项预算支出金额比较大时，出现串用其他预算指标的现象。再者，有部分单位没有设立专门的预算管理委员会，预算审批存在漏洞。对预算资金比较少的单位，往往是负责人集中审批预算资金，而不按照预算支出的性质、金额、类别区别对待，这样就会出现领导者的决策凌驾于管理之上，造成支出资金超出原有预算资金规模。对于预算规模比较大的单位，上级领导通常采用限额审批制度，而对风险集中的领域无法进行重点审批和关注。最后，缺乏对预算的事中监督和事后评价考核。比如对某些项目列入预算范围后，若在审批环节出现问题，没有及时反馈信息，也没有对预算及时更新调整，就会致使项目无法启动，从而浪费预算指标。

（三）内控信息化方面落后。

信息化是内控管理的工作基础，也是重要手段，但据有关调查结果显示，大部分单位都存在信息化程度不高的问题。例如，大部分单位只做到了简单的账务处理，而在预算控制这一块，做到事前控制的都很少，往往都是事后的；一些单位的合同控制及采购管理没有采用信息系统，大都是手工管理；还有些单位虽有医务室，但药物领用时，连手工帐都没有。对于那些建立信息管理系统的行政事业单位，应用程度最高的是财务管理软件，大多单位直接购买套装软件，未考虑到信息化工作与单位实际管理的适应度。这样看来，加快行政事业单位内控信息化建设刻不容缓。

三、改善行政事业单位内部控制的对策

（一）增强单位职工对内控的正确认识，强化单位负责人的内控意识及执行力。

与企业内控建设相比，行政事业单位的内控建设是一个漫长且艰巨的过程，需要财政部及各级财政机关加大力度，宣传和普及内部控制知识，形成“人人学内控，处处讲内控”的良好氛围。可以通过对行政事业单位内会计人员开展后续教育专题培训宣传内控政策、开展内控知识竞赛、内控有奖征文活动、内部控制专业人才专题培训等活动，普及内控知识，做到“宣传无死角、培训无盲区”，从而树立单位职工对内控的正确认识，调动职工参与内控建设的积极性。

当然，在行政事业单位内控逐步建立的过程中，不可忽视单位负责人的主导作用，单位的“一把手”要对本单位的内部控制的建立和完善承担责任。内部控制建设能否取得实际效果，关键在于负责的人的领导力和职工的积极参与。对于这项工作，单位的“一把手“要真正重视起内控工作，认真领悟关于内控工作指引的精髓，结合本单位具体的业务特点，树立正确的内部管理理念，并把内控理念传达至每一位职工，强势推进本单位的内控建设工作，才能把各方面的积极性调动起来。

（二）健全预算管理制度。

预算管理是行政事业单位内部控制的重要组成部分，能够帮助行政事业单位有效组织业务活动，完成既定的目标，强化控制。健全预算管理，首先，要从预算编制着手。单位可以成立由单位负责人、各部门主管、财务部门员工、关键岗位职工组成的预算管理委员会，负责预算的编制和执行工作。在编制预算前，加强项目预算的内控事前评审工作，对预算项目详细调查和细致测算。在编制时，不仅要严格按照规定标准、按部门、分类别制定业务、资金的总体收支计划，还应考虑单位未来的业务发展趋势，从而制定出符合本单位实际情况的预算计划。其次，在预算计划执行方面，优化预算执行审批。在预算执行过程中，单位内部各部门应按照年度计划编制资金使用计划，依程序向上级主管部门申请拨付资金，还应按月报送收支情况表。同时，按照内部批复的收支计划执行预算，避免随意调整和追加预算，并按照规定履行相应的支出审批手续。此外，要想将预算执行落实到位，可制定出考核计划及责任追究制度。对预算计划执行情况进行跟踪评价，发现问题能够及时反馈，并落实责任。

（三）加快内控信息化的落地实施。

内部控制体系最终的实施离不开信息化建设，对此，指引行政事业单位内控建设的内控规范，它的有效实施，如果离开了信息系统的支撑，几乎是一件不可完成的工作。一方面，信息系统可以固化工作流程，严格按照流程执行，减少人工执行过程中的主观随意性。另一方面，信息可以提供精确的证据，让人不敢轻易违纪，起到震慑作用。故信息化主要通过以上两个方面支撑内控建设。

行政事业单位的内控信息化要结合本单位业务活动的控制点及风险点，还要考虑到其内部控制体系，借助于信息技术手段实现内控工作的程序化和常态化。具体来讲，可以从以下几个方面着手。其一，通过构建管控平台，为内控信息化管理提供支撑平台。其二，建立具体业务层面的管控系统，比如收支、预算、政府采购、建设项目、资产管理、合同管理等子系统，形成以预算为核 心，资金监管为重点的全过程内控监控。其三，建立数据交换平台，实现业务与财务数据的有效整合，实现上下级单位之间的数据分享。

参考文献

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[6]王华强.行政事业单位内部控制面临的困境及对策[J].企业研究，2012.

作者简介：张小霞（1990.07—），河南叶县人，西华大学工商管理学院研究生，研究方向：财务管理。

余牟艳（1992.06—），四川洪雅人，西华大学工商管理学院研究生，研究方向：组织行为与人力资源管理。