改革开放以来我国政府职能转变过程中的价值与缺失

王晴

【摘 要】经济环境、政治环境和文化环境的变化促使政府职能不断发生转变。改革开放三十年来，经济体制的转型是我国政府职能转变的主要推动力，随着市场经济的不断完善和市民社会的发展，以政府机构改革为主线，政府职能转变的具体内容大致经历了政府职能的初始转变、政府职能的外化和政府职能的综合化过程"通过对这一阶段我国政府职能转变的探寻，从中总结出价值与缺失之处，进而提出缺失的补救措施。

【关键词】政府职能转变；价值；职能分化

一、政府职能转变内涵及原因

（一）政府职能转变

所谓政府职能转变，主要是指为适应客观环境的变化，政府的职责和功能发生的转换，即“政府的职责和功能的变化、转换与发展。”政府职能转变意味着政府管理权限、政府管理方式的变化以及政府组织结构的调整。

（二）政府职能转变的原因

政府职能本身具有一定的相对稳定性，但这并不意味着它是一成不变的，促使政府职能转变的原因是多方面的，归结起来有以下几个方面：

1、经济方面。当前影响政府职能转变的经济环境主要有两个方面，一方面是经济全球化的日益加剧。另一方面，随着经济的发展以及生产力水平的不断提高。社会在不断进步的同时也出现了一些新的问题，例如生产者之间为了占有市场而展开的恶性竞争，一味地追求生产所造成的资源浪费和枯竭、生态环境的日趋恶化，经济发展的不平衡而导致的社会贫富分化加剧等，这些社会问题在发展中国家尤为突出。面对新问题，政府有必要出面予以解决，政府职能的范围也会因此而不断的扩大。

2、政治方面。国家的政治性质决定了国家职能，如果国家政权由一个阶级转移到另一个阶级手中，那么必然会引起国家政治性质的变化，国家职能也会发生转变。当然，国家政治环境对政府职能的影响并不一定直接表现为政权的颠覆，以下几个方面也是政府职能转变的重要原因。

首先，执政党治国方针的转变。国家发展的不同时期，执政党的治国方针是不断变化的，而党的方针政策需要由政府来执行，这就导致了政府职能的转变。

其次，经济体制和政治体制的变化也是导致政府职能转变的重要原因之一。经济体制、政治体制、政府职能都是上层建筑的重要组成部分，它们之间也是相互影响、相互制约的。体制是权力的外化，体制的变化意味着权力关系的重组，政府权力关系的变化必然导致政府职能的转变。

除此之外，政府出于自身发展的需要，也应该随着外部环境和形式的变化不断调整自己的目标，优化其职能。政府职能转变实质上是为了防止政府职能老化而进行的政府职能优化选择的过程。

3、文化方面。文化环境的变化也是政府职能转变的重要因素之一。随着生产力水平的不断提高以及国家经济实力的不断增强，人们的思想意识也会不断进步，同时，经济全球化的到来促使各国政府在加强经贸往来的同时也增进了国与国之间文化的交流，不同文化的相互交流也必然会引起人们的思想意识发生变化。思想意识的变化促使他们对政府工作提出了新的意愿和要求，因此，政府组织必须作出相应的响应，增加一些新的职能以解决涉及人们切身利益的问题；同时，政府职能的有效发挥是以人们的接受为前提的，当人们的思想意识发生变化，对政府履行的职能“不买单”时，说明政府职能已经落后于社会发展的脚步，因此，政府必须及时转变其职能以适应社会发展的需要。

二、我国政府职能转变过程的价值

改革开放30年来，伴随着社会主义市场经济之路，我国政府职能发生了转变。经过30年的不懈努力与进取，我国政府职能转变已经取得了实质性的进展，体现了政府职能转变的价值所在。

（一）政府职能改变深化了行政体制改革

30年来，随着政府职能的转变，政府的管理范围逐渐缩小，实现了由全能政府向有限政府的转变；政府的管理方式形成了经济、法律和行政相结合的、市场导向的、间接的、宏观的管理方式，实现了由全能型政府向权能型政府的转变；政府组织结构由原来的“部门林立”逐渐转变成具有“综合”职能的大部门。这些变化最终促成了办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。

（二）政府职能转变保障市场经济体制改革的顺利进行

适应并服务于经济体制改革的需要是我国政府职能转变的重要特点，30年来我国政府职能转变过程来看，这一特点一直伴随着转变过程的始终。一方面，从政府职能转变过程来看，每一次都体现着经济体制改革的内容。另一方面，转变政府职能主要是改变权力过分集中的政治体制，而这又恰恰是计划经济的产物，因此，政府职能转变与经济体制改革形成了相互推动的关系，在一定意义上可以说，政府职能转变是政治体制改革和经济体制改革的结合点。

社会主义市场经济道路在我国的发展十分曲折，从提出到最终的确立都引起了理论界广泛的争议，在市场经济体制改革的实践道路在我国从未间断过，值得一提的是，政府职能的转变对我国市场经济的顺利发展起到了关键性的作用。

（三）政府职能转变促进了政府机构数量的精简

改革开放30年来，我国政府职能走过了初始转变和向企业、社会外化，并在此基础上的职能综合化的过程。因此，随着权力的下放，原有政府机构数量得到了精简。其间虽然有“精简膨胀”的循环，但总体仍然呈现不断下降的趋势，尤其是随着市场经济体制确立后，政府机构己经由简单的撤并和增减上升到体制的高度，并逐渐形成了适合市场经济体制需要的职能体系和机构设置。

机构数量的精简一方面大大降低了政府的管理成本，在一定程度上也减少了财政开支，缓解了政府的财政压力，解决了建国以来一直存在的财政赤字问题。同时也改变了过去庞大、繁杂的政府结构，增加了管理的灵活性，便于机构内部的协调。

三、政府职能转变的缺失

市场经济的确立和完善过程不是一蹴而就的，在我国以市场化为导向的经济体制改革刚刚走过了数十年，显然在时间上我们己经大打折扣，因而在以后相当长的时间内，我国仍需不断完善市场经济体制。

（一）政府职能定位的失误

政府角色定位的失误主要体现为政府职能转变过程中出现的越位、错位、缺位现象。首先，职能越位。职能越位主要是指政府对市场的干预过多，打乱了市场主体自由竞争的秩序，动摇了市场在资源配置中的基础性地位。目前，仍有一些政府部门习惯于直接参与到市场主体中配置私人物品，甚至搞政府保护价、地方保护主义等，严重扰乱了市场秩序，妨碍了市场机制的有效发挥，而且在一定程度上容易产生腐败现象。

其次，职能错位。职能错位主要是指政府职能部门以及中央政府与地方政府之间发生的职能重叠、职能交叉的现象。“错位”与“越位”所不同的是，“错位”主要针对政府组织机构内部之间的职能混乱现象。职能错位源于职权划分不清楚，真正管理主体的地位不明确，因而产生了政府内部互相推诱扯皮，政出多门的问题。

最后，职能缺位。市场机制有很大的局限性，有政治、分配、社会、生态、伦理等方面的局限。如市场经济在跨国界时不见得会有利于国家利益，不能处理好社会利益问题，它不能保护环境资源等等。因此，政府必须肩负起这些领域的管理工作，生产和提供公共物品和服务。

“三位”现象说明了我国政府职能转变的不彻底，政府部门仍然过多地承担着原有职能，同时也反映了政府部门职能界定不清晰，因而导致了职能执行过程中出现了混乱。

（二）政府职能转变与机构改革之间陷入了一定误区

从我国历次政府机构改革的情况来看，政府职能转变并没有充分发挥其指导作用，而是政府机构改革一直引领着政府职能转变。政府职能转变随着政府机构改革的推进而提出并实施，以机构改革作为职能转变的切入点，实质上是将“政府职能转变囿于机构改革，难以突破体制的羁绊”因而限制了政府职能转变。

在我国，一直以来，政府职能转变往往与机构改革连在一起，因而导致了政府职能转变实现方式的单一化。同时，在政府机构改革中提出政府职能转变也容易导致职能转变本身的功利化。走出政府职能转变与机构改革之间本末倒置的误区，必须发挥政府职能转变全局性、引领性的作用，以指导机构改革实践。

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