对农村信用社案防管理缺位的思考

【摘要】近年来，农村信用社案防组织体系、案防思想教育、案防制度体系和案防工作机制缺位问题凸显，案件数量出现大幅反弹，在当前经济转型的关键时期，农村信用社必须牢固树立内控优先的经营理念，进一步强化员工合规经营意识和案防意识，夯实案防管理基础，完善案件防控长效工作机制。只有这样，才能有效提升农村信用社案防管理水平，巩固农村信用社体制改革和业务经营的重大成果。

【关键词】农村信用社 案防管理 缺位 思考

在经济下行和去杠杆化双重压力下，近年来农村信用社案防管理问题凸显，案件数量出现大幅反弹，这种案件高发、多发的势头如果得不到及时有效的遏制，不但将给农信社带来重大的经济损失和声誉损失，严重的还可能引发系统性和社会性风险，对国民经济的发展造成重大影响，必须引起我们的高度警惕。

一、案防管理现状

毋庸置疑，受点多面广、经营环境复杂、案件诱因多等因素影响，农信社案防管理的难度尤甚于其他银行金融机构，但是，农信社案件在业内居高不下根本原因，还在于案防管理活动中的诸多缺位：

（一）案防管理组织体系缺位

从形式上看，农信社案防管理组织体系与内控管理组织体系基本匹配，但由于内部机构设置不合理，案防管理职责难以得到有效落实，从而导致了案防管理组织体系实质性缺位：一是案防执行责任主体发生转移。依照银监会和上级部门有关规定，风险合规部作为农信社案防职能管理部门，应在高管层的直接管理下，独立行使管理职权。然而，迄今为止，仍有部分社没有对风险合规部实行单设管理，而是将其挂靠在稽核监察部，实行两块牌子一套人马。合并之后的风险合规部不但缺乏独立的案防管理职权，同时也脱离了高管层的直接管理，成为了监事长分管的部门。这就意味着监事会不但要履行案防监督主体责任，同时还必须承担案防执行主体责任；而高管层却因为主任（行长）未分管风险合规部而游离于案防管理组织架构之外；二是制度安排的非合理趋利性。风险合规部挂靠于稽核监察部后，高管层只管经营，不管风险，案防管理架构中的这个明显、低级的漏洞居然多年以来被各级管理部门默许存在，无非是这样的制度安排可以减轻高管层管理上的压力，让高管层能够集中精力为企业创造更多的或有效益；另一方面，监事会履行案防监督主体责任可谓职责所在，责无旁贷，但是由监事会一肩挑起案防监督和执行两个主体责任，相当于监事会既当裁判员又当运动员，自己监督自己。且不说这样的监督是否有效，就其履职条件而言，由于而业务条线部门都是高管层管理的部门，监事会如果要严格履行案防执行主体责任，唯一能够依托的，只有通过风险合规部向辖内网点进行管理上的渗透，由于缺乏条线部门的技术支撑，风险合规部的渗透既没有力度，也没有深度；三是权责不对称。一方面，董事会和高管层责任义务不明确，职权界线不清晰，董事会代行高管层职权的行为屡见不鲜；另一方面，风险管理委员会、审计委员会等工作机构形同虚设，基本未正常开展工作；有些社则以董事长办公会或党委会等代行相关专业委员会的职权，以行政决定取代专业意见。

案防组织体系的缺位的弊端显而易见：一是弱化了案防管理的组织保障。在农信社案防管理架构中，唯有董事会、监事会和高管层三足鼎立，才能构成一个职权清晰、分工明确、各负其责、密切协作的领导整体，如果高管层不承担案防执行主体责任，则管理架构中的三足变成了两足，从几何学原理可知，两点只能连成一线，而无法对立体型、全方位、多层面的管理组织体系进行有效支撑；二是管理时效上的矛盾难以解决。风险合规要求在制度和规范的框架内开展业务经营，时效上具有前置的特征，而稽核监察主要是在事后对各种业务行为进行监督检查，时效上具有后置的特征。两个部门合并之后，稽核监察部在协同风险合规部履行案防管理职责时难免顾此失彼，无法实现管理时效的有机统一；三是容易造成混乱的管理局面。风险合规部与稽核监察部合并之后，无论是监事会还是高管层，参与案防直接管理都存在师出无名的顾虑和越权的嫌疑，管理上要么政出多门，多重管理；要么退避三舍，推诿扯皮，从而使案件防控处于混乱无序的边缘化管理状态。

（二）案防管理意识缺位

部分农信社管理者对案件危害性、案防重要性认识不足，重视不够：一是重业务经营，轻内控管理。农信社与农业银行脱钩时，普遍面临着历史问题多、亏损包袱重、业务经营难以为继的艰难困局甚至被清算的风险，因而客观上存在快速发展的内在要求；而当农信社取得体制改革和业务经营取得重大成果时，正值国际社会经济下行时期，探寻农信社生存壮大之道，依然是各级农信社管理者重点关注的问题。基于上述考虑，在很长一段时期内，发展是第一要务成为了农信社各级管理者秉持的共识，而内控管理则放在了相对次要的位置；二是重发展速度，轻发展质量。部分农信社管理部门一味追求业务规模的扩张，相关业务经营指标的制订严重脱离当地经济发展水平等实际，有些地方甚至提出了三年再造一个社的发展口号，要求基层社存贷款等主营业务指标每年的增幅达到30%以上，与之相适应的，在各级管理部门对辖内干部的考核与评价中，除非因为发生案件被一票否决，对合规风险管理大多没有纳入干部考核和评价体系，从而使基层社管理者主观上形成了经营业绩是硬道理、案件防控是软指标的意识。有些社为了拉存款，争份额，无节制地扩大经营成本；有些社为了完成目标任务和应对绩效考核，每到月末、季末和年末便大搞短期行为，甚至违规虚增存款；个别社置国家法律法规和管理规章于不顾，以发展为借口，违法违规开展账外经营、公款私存等经营活动；三是重案防形式，轻案防实效。有的社虽然建立了案防管理的基本架构，但内设机构、人力资源等配置不合理，相关部门的管理力量、工作人员的综合素质与案防管理的要求不匹配，日常的案防管理工作基本满足于转发上级文件和向上级报送有关材料，缺乏严格履职的基本条件；有的社案防规划、目标、制度、责任状等等应有尽有，但是在落实案防工作措施和上级部门案防工作部署时大搞上有政策下有对策，雷声大，雨点小，认认真真搞形式，扎扎实实走过场。个别社的案防工作重点不是如何夯实案防基础、提高案防水平上，而是放在如何应对银监部门和上级部门的检查上，有的社甚至编造案防管理成果，欺上瞒下，粉饰太平。

管理者案防意识缺位的直接危害就是员工对案防形势的严峻性认识普遍不足，案防主动性和自觉性差。一方面，由于很少系统性地开展案防管理专业培训，员工缺乏必要的风险识别和防范技能；另一方面，员工对操作上的违规现象见怪不怪，麻木不仁，部分员工只要求自己不违规违纪，对发生在身边的各种违规行为则不管不顾，不闻不问，一心只扫门前雪，不管他人瓦上霜；有些员工要么碍于同事间的情面，要么盲从单位负责人的指挥，无视制度规定，放弃纪律原则，对违规操作行为不制止，不抵制，不报告，或任由其恶性蔓延和发展；个别员工放松了对主观世界的改造，生活上追求奢靡和享乐，在欲望的诱惑下不惜以身试法，最终走上了违法犯罪的道路。

（三）案防制度体系缺位

一是内控制度的系统性差。有的社头痛医头，脚痛医脚，对业务经营过程或资金运营环节可能发生的风险认识不足，很多时候都是在问题出现了，才仓促出台一个相应的制度去应对，这种应急型的内控制度以文字表述的居多，鲜有清晰的流程图、表单以及程序文件、技术性文件和配套政策与措施作为其发挥效力的支撑，制度体系的纵向深度和横向广度与制度的系统性、完整性要求相距甚远；二是现行内控制度无法满足业务发展需要。一方面，随着业务发展速度的加快，农信社各种新情况、新问题不断涌现，客观上存在进行制度规范的内在要求，但是，由于管理者对现行内控制度的修订、完善滞后，致使大量制度过时、失效，无法形成对业务风险的全覆盖；另一方面，近年来农信社新业务、新知识、新技能的推广运用层出不穷，但是新制度的拟订跟不上业务发展的步伐，相应的配套措施、政策、岗位职责和业务流程等迟迟未能落实，致使内控管理出现了制度的盲点、死角甚至真空，在一定程度上加剧了操作风险和案件风险；三是制度设计不严谨。有的制度设计人员盲目自大，闭门造车，制度设计时既不开展深入调研，也不征求各方意见，制度出台前又不进行评估论证，更不履行规定程序，相关内控制度要么脱离实际，要么逻辑混乱，要么互相矛盾，要么多重标准，各种技术漏洞和设计缺陷凸显；有些社无视小法服从大法原则，个别制度条款与国家相关的法律法规相抵触，如贷款责任终身制等，类似的管理制度不过是管理者的一厢情愿而已，制度执行的最后结果必然是不了了之。

案防制度体系的缺位使得农信社案防管理失去了制度约束和保障，操作上各种违规现象时有发生：一是有规不依。虽然农信社各种内控制度林林总总，不一而足，但由于对制度本身缺乏科学管理，不少员工对纷繁杂乱的制度一知半解，个别工作人员图简便和省事，往往撇开制度与流程规范，违规进行业务操作；二是有规难依。由于制度的更新、修订、完善滞后及制度设计缺陷大量存在，部分制度与流程失去了规范的效用，因此，尽管操作层面上并不缺少管理制度和业务流程，但是否严格落实相关的制度与流程，却成了执行者的两难选择。事实上，对于已经失去了规范作用的制度和流程而言，执行和落实与否，都必然形成操作上的风险隐患；三是无规可依。一方面，制度的拟订与业务发展不同步形成了制度的真空、盲区和死角；另一方面，农信社内控制度体系不尽完善，有的社没有制订、细化和落实重要岗位、重要环节的工作职责；有的社一人多岗，或一人多职，岗位设置混乱，岗位约束乏力。员工在缺乏制度规范的情况下，凭经验、靠感觉，或者依照个人的操作喜好完成业务操作。

（四）案防管理机制缺位

1.内控制度检查与监督机制落实不到位。有的社内审机构人力资源配置与工作职能不匹配，或工作人员综合素质偏低，稽核审计整体力量较弱，对基层网点内控制度的执行及一线业务事前、事中、事后的检查难以满足业务发展的基本需要；有的社把稽核审计、纪检监察、风险合规三项工作职能合而为一，致使风险合规和纪检监察缺乏管理上的独立性和权威性；有的社业务条线管理部门未严格履职，不能及时、有效地揭示风险；有的社对检查发现的各种风险因素不能形成系统的分析，不能及时识别和准确把握业务风险点；有的社抓问题整改时流于形式，或者简单地以罚款代替问题整改，相关的风险隐患未能有效消除。

2.案防长效激励和约束机制落实不到位。有的社在制定业务发展规划时没有考虑业务状况和自身实际，盲目追求业务发展加速度，相关的业务经营指标与现实出现严重背离。一线部门面对不可能完成的目标任务，不得不大搞短期行为，甚至违法违规经营，客观上加剧了操作风险和案件风险程度；有的社没有建立长效案防激励机制，员工绩效考核重量而轻质，相关风险指标没有纳入绩效考核，不能有效地激发、传导员工参与案防管理的正能量。

3.监事会监督管理机制落实不到位。表面上，农信社董事会、监事会、高管层样样齐全，分工明确，但由于所有者缺位，内部控制乏力，导致三会制度基本流于形式，董事会与经营班子职责不清，甚至代行经营班子的职权，而监事会组织结构不健全，履行对董事会决策和高管层执行情况监督的职权未落实，不具备基本的履职条件，更多农信社实际上都是把监事会定位为内审机构，其监督职能往往写在纸上，停留在制度上，而无法融入到管理上，落实到行动上。

4.案防责任追究机制落实不到位。有的社处理违规违纪人员时讲关系，顾人情，搞中庸，和稀泥，要么以批评教育代替处罚，要么以罚款代替行政处分，要么以较轻的处罚代替较重的处罚，高抬轻放，点到即止，大事化小，小事化了；有的社发生重大违规、违纪或违法案件后，管理者害怕拔出萝卜带出泥，查处相关问题时遮遮掩掩，避实就虚，甚至为了免除自身的管理责任而弄虚作假，瞒案不报，名曰保护干部，维护形象，实则徇私枉法，害人害己，保护了一小撮，伤害了一大片；有的社责任追究机制不完善，责任认定和处罚标准执行不一，有失公允，客观上纵容了违法乱纪行为的发生。

二、案防管理对策

（一）进一步完善案防管理架构，强化组织保障作用。

一是建立健全案防管理组织结构。一方面，要严格遵照银监会和上级部门的规定，按照精干、科学、高效的原则，构筑层级分明、责权对称、管理有序的案防管理组织结构，设置合理的部门和岗位职能，建立健全责权清晰、责任落实、各负其责、密切协作的案防管理体系；另一方面，要进一步完善法人治理结构，规范三会一层的议事规则，构建互相监督、互为补充、密切合作的案防管理架构，同时，要优化和完善产权结构，在加快改制商业银行的基础上，积极探索在现行结构体制下的所有权和经营权分离办法，形成有效的激励约束功能和权力制衡机制；二是构建严密的案防管理防线。在科学合理的多维管理架构中，以委派会计、合规经理、条线部门、稽核部门和合规部门为基础，构筑多层面、多环节、立体型、全覆盖的案防管理防线，明确并落实工作职责，加强对相关人员的履职监督、检查和处罚，做到一级服从一级，一环紧扣一环，形成领导核心坚强、群众基础牢固、专业条线配合、督查机制健全、中坚力量稳固的案防工作格局；三是强化职能管理作用。风险合规部的设置与管理必须无条件回归到银监会和上级部门的相关规定上来，使其享有独立的管理职权。已经对风险合规部实行单列管理的农信社，必须克服形式化倾向，严格有关规定充实其管理力量，落实其管理责任，树立其管理权威，确保其职能管理作用得以充分发挥。

（二）健全完善案防教育体系，强化思想保障作用

一是全面提高管理者的案防管理意识。各级农信社管理者要站在政治和全局的高度认识案防管理的重要性、紧迫性和严峻性，坚持做到标本兼治、查防结合，改革流程、部门设置和强化管理并举。精心组织，统筹谋划，扎实推进案防管理工作，提升案防执行力；二是密切关注员工的思想动态。要结合实际，把准病脉，提高员工对违规行为危害性的认识，要把对员工的管理从八小时之内延伸到八小时之外，不但要关注员工的学习和工作情况，还要关注员工的家庭生活、经济状况。对于家庭关系破裂、消费异常、负债沉重、责任贷款多、人际关系复杂、经商办企业、资金交易异常的员工，尤其应当密切关注，防止因上述种种原因而引发个人道德风险；三是创新案防培训和教育方式。要根据业务发展状况和风险状况，开展有针对性的案防培训和教育；要建立健全常态化的案防培训教育机制，通过以会代训、集中培训等方式，营造上下联动、全员参与的良好学习氛围，使员工在互动中掌握有关案防知识和技能，提高识别、防范和化解案件风险的水平与能力；四是加强对员工的主人翁思想教育。一方面，努力培养员工的归属感、责任感，引导员工树立正确的人生观、世界观和价值观。要时常告诫员工十分珍惜自己拥有的这份职业，忠诚这份为之奋斗的事业。要让全体员工都深刻认识到，正因为有了它，我们的人生才有追求，奋斗才有目标，精神才有寄托，我们才能在竞争激烈的经济社会找到自己人生的位置，展现自己人格的魅力，实现自己生命的价值，我们才能真实地拥有这份尊严和荣耀，真实地享受幸福、健康和快乐的生活；另一方面，要持续保持案件防控的高压态势，进一步提高员工的案防主动性和自觉性。要敦促员工在思想上绷紧案防管理这根弦，使全体员工都清醒认识到，一旦陷入违法乱纪的泥淖，我们今天所拥有的一切都将在瞬间消失，我们的人生理想、抱负将发生重大逆转，自由的阳光和空气将会成为我们最奢侈的渴求。不提高警惕，就改变命运！这是我们全体员工应当永远铭记的信条。

（三）健全和完善制度体系，强化制度保障作用

一是加强内控制度建设。一方面，要依照制度设计原则，对现有管理制度进行全面梳理和后评价。对于有设计缺陷、或严重脱离实际、或与国家法律法规相抵触的内控制度，要在全面梳理的基础上尽快进行修订或完善，使制度和流程能有效地涵盖业务风险点；对于银监会颁发的法规性文件和上级部门的管理规章，不能简单地转发、执行，而要结合业务发展状况制订具体的实施办法或细则；另一方面，坚持“内控优先、制度先行”的总体原则，按照“开办一项业务、出台一项制度、建立一项流程”的要求，大力开展创新业务风险控制和防范的制度建设。要建立健全涵盖所有业务和机构的内控制度和流程，规定内部控制的基本原则和要求；要制订、细化和落实岗位操作规范和操作手册，让每个员工都充分了解自己应当遵守的制度、流程和应当履行的职责、承担的义务，使各项制度全面制约各类决策程序、各项业务过程、各级管理人员和每个员工，使所有的业务操作、权力行使、流程运用等等都置于有效的监督制约之下；二是健全和完善岗位制衡机制。要结合农村信用社案件特点和案防要求，科学、合理调配和设置内部岗位，使岗位与岗位之间相互制衡、员工与员工之间相互制约，避免因业务操作一手清而出现的操作风险和权力寻租风险；三是提高制度执行力。要严格依照银监会和上级部门规定，坚持推行干部交流制度、亲属回避制度、岗位轮换制度和强制休假制度，及时发现和堵住案防漏洞，进一步提高风险识别和防范能力。

（四）健全完善案防工作机制，强化机制保障作用

1.建立健全制度化的风险排查机制。一方面，要结合农村信用社近期案件的特点，根据改革发展状况、业务经营状况、员工状况等，对案件多发的传统业务区域实行重点监控，定期或不定期开展专项或常规的风险排查；另一方面，要重点排查员工参与民间融资、非法集资以及因外部风险感染所导致的案件风险隐患，注意员工的思想动态和行为倾向，将各种不安定因素化解在萌芽状态之中。

2.建立健全长效激励和约束机制。一方面，按照现代企业要求，建立健全充满生机与活力、同时包含案防管理和经营业绩等内容的绩效考核体系，使员工的收入真正与单位效益、案防管理等挂钩，形成案防管理长效激励机制；另一方面，依照《公司法》等法律法规要求，建立对理事会成员、监事会成员和高管人员的长效约束机制，明确相关人员违反国家法律法规、行业管理规章等应当承担的法律责任、行政责任和经济责任，促使相关人员恪尽职守，勤勉尽责。

3.建立健全功能完善的监督机制。一是完善监事会组织结构。要尽快成立监事会办事机构，配置相应的工作人员，完善相应的组织结构，为监事会履职创造条件；二是强化监事会的监督职能。要细分监事会的监督权限，明确其监督的对象、内容、范围和要求，使其监督行为渗透到业务经营和管理的每一次决策、每一个环节、每一件事项之中，防止因集权和滥权而埋下重大风险隐患；三是完善监事会工作机制。在现行管理体制下，要强化监事会的监督职能，必须赋予监事会独立履职的权力，减少董事会机构对监事会机构履职的限制，使监事会严格履职变成可能。

4.建立健全科学合理的责任追究机制。要坚持有错必究、违规必罚的原则，建立符合实际的责任追究机制。一是严格责任认定。要依照银监会一案四问责等规定，明确界定直接责任、间接责任、管理责任、领导责任，并制订、实施统一的责任认定标准和程序；二是要提高稽核处罚震慑力。要进一步充实稽核审计机构的力量，采取专项稽核审计与常规稽核审计相结合的办法，定期或不定期对各项业务开展情况进行检查，对稽核检查发现的问题切实整改，做到风险早发现，隐患早排除，问题早整改，违规早处理；三是要严肃查处各类违规违纪人员，对形成重大风险、造成重大损失、产生恶劣影响的重大违规、违纪事件或违法案件，要坚持依照一岗双责、一案双查和一案四问责、上追两级的办法，坚决追究有关责任人、有关管理部门的责任。要通过责任追究机制的落实，进一步促进广大干部员工增强依法合规经营和防案控案意识，切实有效防范操作风险和案件风险。

作者简介：陈武（1967-）男，汉族，江西东乡人，现就职于江西南丰农村合作银行，任监事长、纪委书记。