佛山环保首法瞄准尾气排放

丁媚英 欧核

2016年5月25日，《佛山市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例》（以下简称“《条例》”）获得广东省十二届人大常委会第二十六次会议批准通过，成为佛山首部环保法规，并已于今年7月1日正式实施。

《条例》从调研起草到颁布实施历时1年，从车辆使用、油品质量监管等方面，加大对机动车和非道路移动机械排气污染防治力度，进一步有效改善佛山环境空气质量。

作为一座典型的工业城市，佛山首部环保法律法规缘何要聚焦机动车和非道路移动机械排气污染防治？有何特色、亮点？亟需解决的难题有哪些？在近日召开的《条例》新闻通气会上，佛山市环保局副调研员赵智对相关问题进行详尽解答。

立法背景：

机动车污染物排放贡献大

大气环境质量一直是老百姓关注的热点，近来佛山市民的微信朋友圈蓝天白云的刷屏越来越多，说明空气有了很大的好转，令人兴奋。“但这对于环境治理、管理者来说，只是个开头，日新月异的发展，市民对环境质量的要求不断提高，也给我们提出更高的管理要求，不容得我们有半点松懈。”赵智说。

近年来，佛山机动车保有量迅猛攀升，至2015年底已达180多万辆，而且佛山是物流行业集中的城市，运营类车辆，特别是重型货车的污染物排放对机动车污染物的排放的贡献很大。根据佛山PM2.5源解析研究，工业、机动车、扬尘来源占比超过70%，其中机动车排放位居第二，是佛山大气细颗粒物污染的主要来源之一。机动车排放的污染物主要成分为碳氢化合物、氮氧化合物、一氧化碳及细微颗粒物等，且容易造成光化学烟雾等严重污染，直接影响城市空气环境质量、威胁群众健康。

此外，随着社会经济和城市的高速发展，众多建设工程和生产企业普遍使用装载机、推土机、压路机等非道路移动机械。非道路移动机械在佛山整个城市中的占有量大，但因在非道路移动机械排气污染防治方面存在法律空白和监管空白，对非道路移动机械仅在生产或者进口环节进行管控，没有对使用、维护等环节进行管理，直接导致非道路移动机械的所有人或者使用人不重视对非道路移动机械的维护，尤其是忽视对其排气污染的防治和整治，以致于非道路移动机械的排气污染也成为了佛山大气污染的主要来源之一。

与道路移动源相比，非道路移动源机械往往以柴油和重油为主要燃料，具有技术水平低、使用年限长、耗油量高、维护率低和污染物单机排放量较大等特点。一辆挖掘机工作一小时PM的排放量就相当于同等规模63辆欧IV卡车的排放总量，对局部环境造成明显的污染。“而这一领域有关防治的上位法尚缺乏更具体、更具震撼力的规定，有必要通过地方立法加大防治力度，来有效改善佛山环境空气质量。”赵智说。

也因此，为增强法规的可执行性，《条例》立足佛山机动车和非道路移动机械排气污染的实际情况，客观衡量政府现阶段的管理能力，谨慎界定了条例的适用范围。其中，机动车排气污染防治的管理对象包括佛山行政区域内所有本地籍车辆和外地籍车辆；非道路移动机械排气污染防治的管理对象是使用柴油发动机的工程机械（包括装打桩机、载机、推土机、压路机、沥青摊铺机、非公路用卡车、挖掘机、叉车等）和材料装卸机械。

制度特色：

对黑烟车说“不”

近几年，佛山机动车污染防治最大的举措是黄标车淘汰。“十二五”期间，佛山黄标车保有量为20.5万辆，已淘汰18万辆，接近90%的淘汰率。初步研究表明，2015年黄标车淘汰对PM2.5的改善贡献约占1/4，成效十分显著。

与此同时，黄标车基本淘汰后，使用频率高、劣化速度快、污染排放严重的柴油货车更凸显出来，由于经常排放黑烟，严重影响环境空气质量和城市形象，市民非常反感。研究表明，在实际行驶时，容易排放黑烟的车辆，其污染物排放通常是正常排放同类型车辆的6～7倍，同时致癌物质的排放也是正常排放车辆的 2～5 倍，市民的感受与科学研究是相吻合的。

也因此，《条例》除依据上位法明确机动车超标排放大气污染物的禁止性规定及其罚则外，还吸纳了佛山目前治理“黄标车”的思路和实践，规定佛山市人民政府可以对排放黑烟等可视污染物的机动车采取限制行驶区域的交通管制措施。对于违反该交通管制措施的，由公安机关交通管理部门根据电子抓拍系统的有效取证，可依法予以处罚；经维修或采用污染控制技术，仍不符合排放标准的，机动车应当依法强制报废，非道路移动机械不得在佛山行政区域内使用。这是佛山地方特色的制度创设，也是高效执法制度的创设。

“限行区域的划定越快越好，初定在明年年初完成。”对于黑烟车限行区域划定时间及范围，赵智指出，“目前个别部门提出的设想是全市区域划定黑烟车限行区，不过还需要进一步探讨。根据《条例》规定，采取交通管制措施和禁止使用措施的，应当采取听证会、论证会等形式，并在正式实施三十日以前向社会公告。”

与此同时，佛山正加快黑烟车抓拍系统的建设。“在去年所建的22个黑烟车抓拍探头的基础上，今年再建30个。到时，在限行区内行驶的黑烟车一旦被抓拍就要受处罚。”赵智说。

针对挖掘机、打桩机、推土机等非道路移动机械，一旦取证确定其排放黑烟，或在禁止使用区域内使用，即可处以5000元罚款。“此外，对于拒不改正的企事业单位或其他生产经营者，也将进行按日连续处罚。”赵智介绍说。

亮点举措：

有奖举报发动全民参与

车辆机械排放黑烟往往是因为有故障不维修、老旧欠维护或使用劣质油所致，但并非不排放黑烟就代表达标排放。也因此，《条例》综合国内外大城市的机动车排气污染监管经验，分别针对机动车和非道路移动机械建立了检验维护和监督检查制度。

机动车方面，依照《中华人民共和国大气污染防治法》的规定，确立机动车定期排放检测制度以及环检先于安检的做法，并明确环境保护主管部门对机动车大气污染物排放状况进行监督抽测的职责以及相关部门的配合义务。此外，要求机动车所有人或使用人要加强对机动车的维护保养，保持机动车污染控制装置的正常运行。非道路移动机械方面，创设倡导性的非道路移动机械定期维护检修制度，要求非道路移动机械安装污染控制装置，并规定环境保护主管部门和有关行政主管部门对建设工程的非道路移动机械污染物排放状况进行重点监督检查。

加大对“机动车和非道路移动机械污染物排放状况”的监管检查力度固然重要，但在赵智看来，预防先行、源头治理，是防治大气污染的首要工作，也是防治工作成败的关键。

《条例》结合佛山实际，从道路设施建设、车辆机械使用、油品质量监管等方面，系统建立机动车和非道路移动机械排气污染防控机制。规定人民政府应当进一步科学规划道路交通体系，全面升级硬件配套设施，通过改善道路交通状况和优化公共交通发展，减少因道路畅通性和车辆出行量而产生的排气污染。

在加强公共交通体系和慢行系统规划建设的同时，倡导单位和个人采取环保、低碳的出行方式；逐步落实诸如公交出行优惠政策、“停车三分钟熄火”等有利于减少大气污染物排放的措施，大力推广节能环保型、清洁能源型机动车和非道路移动机械；加强对车辆、机械的销售和油品生产销售的管理，从源头上有效预防控制排气污染。

同时，《条例》鼓励公众参与佛山机动车和非道路移动机械的违法排污行为的监督管理。“市民发现车辆机械有排黑烟行为，可拨打投诉热线12345。”赵智说，《条例》明确对提供机动车和非道路移动机械排气违法行为线索并查证属实的，可以对举报人予以奖励。

破解难题：

建全市信息管理系统

机动车和非道路移动机械排气污染防治涉及公安、工商、交通、住建、安监等多个职能部门。比如，有些装载机、推土机在工地使用，涉及到住建部门；叉车、拖车等在工厂使用，涉及到安监部门。多部门管理，是否会导致“九龙治水”、互相推诿的情况？

赵智坦言，非道路移动机械的监管，确实涉及到各部门。也因此，为增强合力，更客观、快速地提供防治工作所需资讯，提高执法部门的工作效率，下一步，将针对机动车和非道路移动机械排气污染防治搭建一个全市的信息管理系统。

《条例》明确要求住建、交通、安监等有关部门应当及时掌握佛山行政区域内建设工程使用非道路移动机械的名称、数量和使用时限等情况，并将有关信息录入机动车和非道路移动机械排气污染防治数据信息综合管理系统；督促建设单位使用符合佛山现行执行的阶段性排放标准的机动车和非道路移动机械。

“未来，不管经常性使用或临时性使用的非移动机械，其型号、数量等信息都可以在系统上看到，相关部门可以共享这些信息，并对此进行抽检。对于不报备或超标排放的，可按照《条例》进行处罚。”赵智说。

此外，赵智也表示，由于非道路移动机械在佛山整个城市中的占有量非常大，过去在环保监管上属于空白领域，如今要全部监管起来需要过渡期，毕竟《条例》刚实施，社会公众特别是广大非道路移动机械的所有人和使用人对《条例》的知晓度不高，佛山将加大宣传力度，以教育引导为主，提高广大公众的认知程度。

“待相关配套和实施细则确定下来后，我们会向公众提供相关信息，增强执法透明度，保障行政相对人知情权，将有助于提高公众参与污染防治的主动性和积极性。”赵智说。