从现代国家治理看日本的城镇化进程

刘义强　李海金

【摘要】城镇化是现代化进程中的关键历史环节。从大历史的视角来看，建立连接传统农村和农民到现代世界的桥梁和通道的成功与否，直接关涉到一个国家和地区现代化的未来命运。中日同处东亚，都属于后发现代化国家，尽管日本城镇化早于快于中国，但两国在“三农问题”、城乡关系、基层治理上具有相似性，在城镇化进程中都面临着基层治理难题。日本在城镇化进程中通过法律规制、政策创新、体制变革、机制重建等举措，逐步实现了城乡基层治理在组织体系、方式、资源等方面的趋同化和一体化，并在很大程度上化解了城镇化所导致的治理难题，具有一定的借鉴意义。

【关键词】日本现代化城镇化基层治理城乡一体发展

现代化是由传统农业社会向现代工业社会转变的全球性历史进程。城镇化是其中一个关键的历史环节。即如何在改造传统的农村和农民社会的同时，提供一种包容性而非排斥性的现代城镇政治、经济和社会体制，确保农村和农民有机会和能力学会，并最终成功转变为现代国家中具有自生能力的社会形式和公民群体。这是一个世界性的难题，是现代化进程中的关键一跃。从大历史的视角来看，建立连接传统农村和农民到现代世界的桥梁和通道的成功与否，直接关涉到一个国家和地区现代化的未来命运。当前，我国已进入城镇化快速发展期，城乡融合进程加快，原有城乡二元治理体系亟需在体制设计、结构安排、组织构造上实现一体。中日同处东亚，都属于后发现代化国家，尽管日本城镇化早于快于中国，但两国在“三农问题”、城乡关系、基层治理上具有相似性，在城镇化进程中都面临着基层治理难题。为此，我们应以农村城镇化和城乡基层治理转型为研究背景，考察与探究日本在城镇化进程中基层治理的目标、思路、政策、体制、组织、机制，总结其特点。

对于日本来说，在现代化初期，其农村问题也较为突出，农业生产上人多地少、技术落后，农村发展滞后，农民收入低下，城乡二元结构较凸显，以城市为中心、以工业为重心的发展战略亦受到推崇，城乡关系失调也相当显著。在第二次世界大战后的快速现代化、工业化、城镇化过程中，日本的城市过密化与农村过疏化同时并存，农民大量涌入城市后引发居住空间、环境卫生、基础设施等方面的超负荷运转，农村则走向衰败，村落共同体解体，人口老龄 化、农民远距离兼业、劳动力女性化严重制约着农业和农村发展。这些在基层治理上的体现就是，以町内会为组织载体的城市基层自治组织难以应对爆炸式的公共参与，社区失序和治理不力明显，以町村会或住区自治会为组织载体的农村基层自治组织也陷入治理空转的困局，町村合并一定程度上又弱化了町村治理体系的影响范围和能力。

在城镇化进程中，日本通过法律规制、政策创新、体制变革、机制重建等举措，推行地方自治框架下的两次大规模市町村合并，实施延续至今的五次全国综合开发计划，推动以城乡居民跨区、灵活居住为特点的混住化，组建地域组织团体并开展地域中心管理，逐步实现了城乡基层治理在组织体系、方式、资源等方面的趋同化和一体化，并在很大程度上化解了城镇化所导致的治理难题。

日本城镇化进程中基层治理的政策设计

在很长一段时期里，尽管日本城乡二元结构较突出并采取工业优先、城市偏向的发展战略，但是相对而言日本一直以来都比较重视农村问题，尤其是在现代化的中后期和城镇化进程中，日本政府在大力推进城市化的同时也对农村发展和城乡统筹发展给予了较多的政策支持和倾斜，其中影响较大的农村政策有：二战前以减轻税收负担为中心的农业发展政策，二战后以结构调整和村庄建设为中心的农村综合发展政策，以及以区域、城乡平衡发展为中心的区域经济协调发展政策。后两类政策对工业化和城镇化战略的实施提供了有效的政策保障。

其实，在城镇化战略全面推行之前，日本就已经从区域发展层面对国家的发展模式和城乡发展战略进行了总体设计。二战后不久，1956年，针对当时农民收入低、生活水平差、农村基础设施落后和农村青年对未来的农业和农村失去信心等诸多难题，日本提出“新农村建设构想”，其政策目标定位于：在国家政策和财政支持下，最大限度发挥农民的自主性和创造性，在强化农业基本建设的基础上，推进农民合作，提高经营水平。这一前期探索为20世纪60年代以后全面推行的“全国综合开发计划”积累了一定的经验，也准备了一定的条件。在日本城镇化的发展历程中，自20世纪60年代在全国范围内推行的五次“全国综合开发计划”，是城镇化进程及其基层治理的基本政策框架之一，这些全方位、综合性、持续性的发展计划对城镇化及其治理转型构成了多层面、多向度的冲击与影响。1961-1969年的第一次全国综合开发计划，以缩小地区差距、解决城市公害和城乡过密过疏问题为目标；1969-1973年的第二次全国综合开发计划，以建设城乡一体化的安全、舒适和文明的生活环境以及城乡人口分布合理化为目标；1974-1980年的第三次全国综合开发计划，以改善地方居住条件和城乡均衡发展为目标，提出定居构想计划；1987年，日本又制定第四次全国综合开发计划，以防止人口、经济和行政等功能向特定地区过度集中并建设互补、联动和交融的多级分散型结构为目标；1998年，日本再次提出第五次全国综合开发计划，以促进全国的积极交流、减少地域间的发展差别、改善国土环境为目标。

与这五次全国综合开发计划相配套，日本政府出台了一系列涉及经济、政治、社会、文化和民众生活的开发发展政策。主要有：（1）人口转移政策，把人口从劳动生产率低的第一产业转移到劳动生产率高的第二、三产业，从低收入地区转移到高收入地区；（2）经济效率优先政策，实行先发展工业、后缩小地区差距的政策；（3）城市化政策，激励收入和人口达到一定水平的城市推行扩张运动，对周围地区形成辐射和拓展效应；（4）工业分散化政策，提出太平洋临海狭带地区构想，大阪、名古屋、北九州工业布局扩大“据点开发方式”，培育新产业城市；（5）财政制度调整政策，通过国民收入再分配机制，调节发达地区与落后地区以及高收入者与低收入者之间的收入差距；（6）金融优惠信贷政策，日本开发银行对九州、四国两个地区发放地方开发信贷，中小企业金融公库和国民金融公库也提供地区开发信贷；（7）农产品价格补贴政策，除了非农收入增加外，农民的农业收入也大大增加。

与此同时，为了提高政策体系的实施效果，强化城镇化进程中城乡一体发展的外部效力和约束力，日本在不同的发展时期还将相关战略思路和行动计划提升到法律法规层次，并建构了一套较为完备的法律法规支撑系统，进行法律规制。1961年，制定《农业基本法》，通过结构改革培养自立经营的农户，加强农业基础设施建设，提高农业的生产力和竞争力，实现城乡居民收入的均衡化。1970年，出台《过疏地域对策特别措施法》，重点支持人口稀少的农村地区进行综合建设，包括产业培育、道路交通、公共设施、卫生、娱乐、住房条件、环境改造等。1973年，出台《农村地区工业引进促进法》，以税收优惠、财政支持和融资便利来鼓励地方政府引进工业，发展其他产业。1975年修订《农业振兴地域法》，1987年出台《村落地域建设法》，既立足于城市规划制度又立足于农业振兴地域制度，督促地方政府制定村庄建设计划，使村庄具有现代农业生产和良好居住环境两大功能。1993年，制定《特定农村山区法》，重点支持偏远山村的综合建设。1999年，通过《食物、农业、农村基本法》，取代旧的《农业基本法》，推行“新农政”，强调用新的管理机制来保障农民收入，通过农村公共事业建设来振兴农村。

日本城镇化进程中基层治理的体制安排

因应不同历史时期和社会发展的需要，日本基层治理体制与宏观政治体制的关系及其变革都经历了一个结构性调整过程。在日本的传统社会，由于国家对社会的介入程度有限，社会自主性较强，基层治理体制与宏观政治体制的关联度较低，同时由于公共事务的简约性，基层治理体制也较简单。随着现代化、工业化和市场化的显著推进，政治对社会的动员要求和能力增强，宏观政治体制对基层治理体制的影响与规划日渐强化，基层治理体制不断走向复杂和直接。而在民主化和去政治化浪潮的影响下以及社会结构的变动中，基层治理体制又逐步回归到自治本位，参与和服务特性凸显。在日本，以市、町、村以及町内会、町村会（或部落会）为基本治理层级的融合行政和自治的复合型治理体制，是城镇化有效推进的制度保障。

在日本农村，家族共同体和村落共同体是传统农村社会结构的基本要素，农村基层治理主要依靠以血缘关系为基础的家、同族、亲族和以地缘关系为基础的村落政治，农村基层治理体系与国家行政治理体系之间的关联度较低，其封闭性和自主性较强。在现代化的冲击下，家庭、村落都出现了结构性变迁，昔日的家庭共同社会、村落共同社会以及农村基层社会的文化规则和共同体意识逐渐消解和衰落。二战后以村落共同体和城市社区复兴为标识的基层社会自治体制重建，很大程度上有赖于地方自治体制与基层自治体制在体制架构上的粘合。1888年市制町村制和1890年府县制郡制的发布，标志着日本近代地方自治制度的形成。日本的地方分权改革是日本行政改革的主要内容之一，其目标是调适国家和自治体之间的关系，即由以前的上下、主从关系转变成为新的对等、合作关系。作为地方自治与社会自治的连接点，町村自治将公共行政、公共服务、公共管理与公众自治有效联结起来，并建立了行政村和自然村的二重结构。

战后日本的社会变迁，经历了一个原来集中在村落共同体中的经济、行政和日常生活的功能不断分化的过程。在基层治理体系中，市町村主要承担行政服务功能，农协主要行使经济服务功能，村落则是居民日常生活单位。在日本的政治运转、公共行政和社会自治过程中，市町村是基本的制度架构，是社会基础性制度形成和运行的基本体制平台，承担着宏观政治与微观社会、行政与自治之间的勾连和互动功能。在实现农村社会管理与经济发展的现代化过程中，“市町村合并”曾多次被采用。进入2l世纪，受地方分权、财政状况严峻、少子高龄化发展及“町村”改“市”条件放宽等的影响，日本又出现了被称为“平成大合并”的新一轮市町村合并浪潮。大量撤销“村制”的地方公共团体，跳跃式推进农村城市化，涌现出一批城乡一体或以城带乡发展型的田园都市，提高了市町村政府为城乡居民提供行政服务的内容与质量。与市町村合并相一致的造村运动或“一村一品”运动得到了大力推行。它是在政府引导和扶持下，以行政区和地方特色产品为基础形成的区域经济发展模式。

与此同时，在构建地方自治框架下的两次大规模市町村合并，推动了以城乡居民跨区、灵活居住为特点的混住化，促进了地域组织团体组建和地域中心管理。日本工业化的发展、农业现代化的实现和农村都市化进程的加速，使旧的以村落共同体为特征的农村地域社会发生了急剧的变赶，这种变迁被称为个别化的发展。为了解决这些矛盾，日本农民开始转变盲目追求现代化的思想，力求建立一种更为合理的农村地域社会，以更多地为人们带来福利。为此，地域组织团体、地域生活、地域中心管理的作用在城乡基层治理体制中得到了激发与挖掘。地域中心是由区政府根据人口密度和管理半径划分的一定区域的行政管理机构，隶属于区政府地域中心部。其工作职责包括：收集区民对地域管理的意见；对市民活动和民间公益团体活动给予支持和援助；对地域的各项事业进行管理；在执行中对计划进行调整；为居民提供窗口服务和设施服务。

日本城镇化进程中基层治理的组织构造

二战后，在日本的基层社会，除了正式、权威的基层自治组织之外，各种非政府组织、非营利组织和志愿者团体如雨后春笋般异军突起，并为社会民众提供互助、教育、娱乐、交流等多种功能，也促进了权益维护、利益表达和公共参与。在日本的基层治理尤其是自治体系中，主要的组织形式和机制有町内会，町村会或部落会，农业协同组织，志愿者团体、兴趣协会等。而且，这些组织形式尽管称呼有所差异，但是其组织结构、功能定位、运行方式都具有较多的共通性。

町内会是当今日本最重要的基层社区组织，几乎遍及日本每一个社区，其影响和作用很大。这一组织形式普遍存在于几乎所有的市镇，居住区的所有居民都是它的成员。町内会是一种由社区居民选举委员会选举产生的社区性自愿社团，它既不是常规意义上的行政组织的最小单位，也不是由政府建立的下属组织，具有社区居民自治组织和管理地方全体居民社会生活的行政组织的双重组织特征。就其性质来说，是一种具有地域性、公共性、行政性、保守性的基层居民自治组织。在日本现代化进程中，具有广泛覆盖面的基层地缘组织一一町内会的发展，大致经历了“行政末端”“半官半民”和“准市民团体”三个阶段。在20世纪60年代，不断推进的城市化进程给城市社区带来了许多原有町内会没有能力解决的问题，町内会自身也出现了源自它所属居民区的各种问题，町内会的活力有所减弱，对当地居民的影响力不断下降。进入20世纪80年代，町内会开始进入复兴发展阶段。町内会已成为日本当今基层社区管理最重要的代表，町内会和地方政府在明确责任分配的基础上成功地建立起了合作伙伴关系。

与町内会相类似，日本町村会是日本地方社会传统以及启蒙思想、自由民权运动从下推动和政府从上引进的结果。尽管日本近代町村会与战后的町村会不可同日而语，但它的成立在日本地方制度的历史上，还是有着重要的意义。其主要特点有：町村会议员的选举权和被选举权限于一部分有产者，实行限制选举和等级选举制，町村会议员和町村长实行无薪名誉职制；随着在町村建立起的名望家统治，新设立的町村会的权限也扩大了很多，町村会成为真正的议决机关，町村长成为执行机关，执行町村会的议决，町村长由町村会选举；在赋予町村会以相当的权力的同时，政府也加强了对町村会的监督。作为町村行政辅助组织，町村会的主要功能在于促进町村固有事务和委托代理事务的顺利进行，提高下层民众的地位，养成协同一致之风，培育邻里互保相助习惯。

日本农业协同组合（农协）是根据1947年颁布的《农业协同组合法》建立起来的农民自治合作组织，在日本战后农业与农村发展中始终居于举足轻重的地位，日本农村各种事业活动都离不开各级各类农协组织的参与。目前，日本全国有统一、遍布乡村、庞大的农协组织体系，上有全国的农协联合会，下有综合农协，还有专业农协，全国99%以上的农户参加了农协。日本农协具有强大的社会化服务功能，不仅从事农业的购销、信贷、保险等事业，还从事对其成员进行农业技术指导、提供社会福利以及组织各类活动等。日本农协不以盈利为目的，着重为农民提供公共服务，有效地解决了单家独户解决不了和解决不好的生产经营和生活问题，在分散的农户与大市场之间架起了桥梁，克服了家庭小规模经营的局限性，提高了农业的经营效率。

日本城镇化进程中基层治理的运行机制

鉴于市町村财政特点，日本的市町村尤其是规模小、自主财源少的市町村为完善基础设施、发展教育事业、改善生活福利及卫生条件、振兴地区经济，往往采用以下的运行机制：运用可自行支配的一般财源，维持市町村政府的日常运行及办市町村政府想办的事；通过事业立项，争取来自市町村以外的补助金；通过形成“一部事务组合”，办单一市町村难以办好的事；市町村已定工程项目，采用指名竞争投标。市町村作为政府机构中直接面向居民的基层组织，除了完成国家机关委派的事务，代表地方向中央机构反映地方的实际情况等固有职能外，最基本的职能是向地区居民提供公共保障，满足居民在生活权利上的需求，许多具有公益性的生活设施的建设和管理都是在这一行政圈内完成的。

在基层治理过程中，借助于公共参与机制，政府聆听民意，使社区成员对政府所推行的政策产生切实的“拥有感”，进而保障政府政策执行的顺畅。社区成员作为行动的参与者而不仅仅是发展过程的接收者，在自下而上的社区参与行动过程中，推动了社区成员公民素质的提升。在日本，社区参与实际上是通过社区营造实现的，社区居民从生活的角度，为了提升自主能力，以改善生活环境，透过各种参与和学习等实践方式，进行地域治理。日本的社区营造是依托于町内会、部落会、自治会实现的，这些组织机制为生活在一定地域内的人们提供了行政与文化活动平台，并通过邻里交往齐心协力为共建地域内外人文社会生活环境发挥着作用。虽然日本社区营造基本上是社区自发的行动，但多数公共议题的处理必须运用公权力或者需要公部门的辅助，因此政府为了支持社区营造往往制定特定的政策，其执行方式与一般政策不同。在社区参与制度规范层面，日本主要通过国家立法制度而逐步完善和调适。

在日本，农业和农村政策的制定与实施涉及政府的各个部门，但在高层政府并没有一个综合性的政策管理部门，而在基层市町村却有一个综合性的政策执行机构一一农业委员会。市町村农业委员会是根据1951年《农业委员会法》建立的行政机构。它由经营10公亩以上土地的农民及其亲属选举的成员组成，主要职责是执行农地法和农业政策，制定农业和农村发展计划并推动实施，向上级政府提出建议。由于它代表农户利益，又有政策执行权，因此能够坚决、有力地实施政策，并根据本地实际提出建议，在政策调整和形成中发挥重要作用。

以町内会、町村会为组织载体的日本基层治理体系的演变历程表明，民间公共意识的生成和自治能力的培育，离不开国家与社会的协调与合作。町内会、町村会等各种社会自治组织的发展，既源于民间的自发驱动，又仰仗政府的人为扶持，后者的作用甚至是决定性的，指引着发展的速度、规模和走向。而在町内会这种全覆盖、多功能的地缘性组织中，更突出地表现出国家主导与社会自治相互交织的两重性。在町内会的发展上，日本政府采取了比较开明、理性的态度和做法，尽管因体制的惯性而有不尽人意之处，但已逐步顺应、吸纳了社会自主性增长的需求和潮流，并使之步入了制度化、法制化的成长阶段。对于东亚各国来说，在现代化进程中，国家主宰的自上而下的组织结构，政府对社会生活的全面干预和控制，使社会自主性领域受到很大挤压和限制，形成了强国家、弱社会的格局。随着社会结构的分化，东亚各国普遍出现国家的行政权力逐步收缩，社会自主性领域渐进扩大的趋势。政府对社会管理空间的让渡，或者是由于新的社会需求和活动使原有的行政管理机制难以完全满足、容纳，或者是由于新的整合方式对政府与民众都有好处。为此，在政府与民间的长期互动中，逐渐形成了一种在政府主导下双方合作、协调、互助的发展路径。