新型城乡关系与中国的城镇化道路

周立

【摘要】城乡一体化不是消灭农村，不是把农民连根拔起，而是要正视中国未来百年内都要面临城乡二元结构长期存在的基本事实，讨论如何由抽取型、隔离性的二元结构，变为良性的互助型、开放性的二元结构，将二元对立，变为和谐共存。中国小规模农业和大量人口生活在农村，是近百年内都不会改变的基本事实。统筹城乡，是长时期的战略性任务。城乡一体化进程中，城镇化和逆城镇化潮流一同时出现，需要以就地村镇化，来推动多元城市生态的形成。全面协调推动城乡建设，才能真正统筹好城乡关系，破解城乡二元结构难题。

【关键词】城乡一体化 新型城镇化 二元结构 就地村镇化 多元城市生态

城镇和乡村，是中国的两副面孔。城市建设和乡村建设，在中国未来发展中如同车之双轮、鸟之两翼，不可偏废。在今后相当长一段时间内，中国农村人口仍将大量存在，而且在2050年之前，中国很可能进入到城乡均衡互动的稳态结构。在这样的基本判断下，我们需要认清，城乡二元结构是中国过去、现在和将来很长时期的基本国情，不能因为要搞城乡一体化、农村现代化，就把农村“化”掉；城乡一体化的核心，不是要消除城乡二元结构，而是变恶性的抽取型、隔离性的二元结构，为良性的互助型、开放性的二元结构。将二元对立的城乡关系，变为和谐共存的城乡关系。

中国城乡二元结构不会消失

近些年来，全球兴起了一场讨论：农村即将消失吗？法国的孟德拉斯所著《农民的终结》，指出了农民的两种终结方式：一是农业人口的减少，二是农业生产方式的转变，二者互为条件。所以，农民的终结，并非“农业的终结”或“乡村生活的终结”，而只是“小农”的终结。在“小农”终结以后，也会有农民的新生，因为他们在新的经济体系中，农民会成为具有创造力的生产者。1979年诺贝尔奖得主、美国经济学家舒尔莰，其《改造传统农业》一书认为传统农业需要被注入现代要素，改造过程中，小规模农业会消失。中国社会学家李培林撰写的《村落的终结》一书，探讨的是都市里的村庄，即城中村的终结。所以，围绕着农民、农业和农村，都有认为其即将消失的声音，也展开了很多的争论。我们的答案是，农民不会消失、农业不会消失、农村也不会消失，城乡二元结构，在中国甚至全世界，将长期存在。

城乡一体化的真问题，不是消除城乡二元结构，而是变恶性的二元，为良性的二元。当前的城乡关系，是农村劳动力、资金、土地、管理、技术等各类生产要素，被抽取到城市的吸星大法式的二元结构，是恶性的二元。我们努力的方向，是推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，通过健全城乡发展一体化体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农和城乡关系。

按照人口学家在生育政策不变，生育政策调整的低方案、中方案、次高方案和高方案等不同情境下的中位数测算，中国2050年人口规模为14.9亿到15.3亿不等。我们且以2050年15亿人作为测算依据。有三个城镇化模拟方案：一个是保守方案，城镇化率达到70%，那么仍然有4.5亿生活在农村，人口规模相当于一个美国（3.09亿），加上一个日本（1.29亿），再加上一个加拿大（0.35亿），相当于有三个大国的人口还在中国的农村里生活；第二个是中等方案，城镇化率达到80%，仍然有3亿人口在农村，相当于一个美国；第三个是乐观方案，城镇化率达到90%，仍然还有1.5亿人生活在农村，相当于一个日本加一个澳大利亚。

到2100年，在可预期的生育政策调整下，中国人口规模约为13亿人，即使城镇化率达到95%，即使不考虑中国能源、地理、水、光、热等基本国情条件，也仍然会有6500万人生活在农村，以农为业。即使我们保住了18亿亩耕地，农村人均耕地也只有27.7亩（1.85公顷），只是当前美国人均耕地的1/67。很多人以美国为样板去改造中国农业，这是有巨大问题的。其他条件不论，仅就人地条件来看，差异极大。中国和美国当前的人均耕地差异是357倍，和澳大利亚的差异是382倍。也就是说，同样一块地，可能西方国家只用保住一个人生活，而中国得保住350人以上生活。美国、澳大利亚，以及其他殖民地背景下的西方大规模农业，永远不是中国农业要模仿的样板。美国、澳大利亚的农村基本消失，但农村生活、农业和农民，一直未曾消失。在中国，农村更加不可能消失。仅就人均资源差异这一项基本国情而言，我们就需要认识到中国未来的发展道路，一定是中国式道路，绝不是美国式道路。在农业和农村问题上，更加如此。

上述我们关于城镇化的测算，还只是在“化”掉农村的城镇化方向上做出考虑。实际上，另外一个规律正在出现并发挥作用，就是逆城市化规律。如果考虑正在兴起的逆城镇化潮流，那么2050年可能是30%的人口生活在农村，并且呈现出稳态。这30%的人口可能不以农为业，但却是以农为家，工作地点不一定在农村，但生活地点却在农村。这种情形，在西方发达国家早已出现，并呈现出城乡二元新结构的稳态。这种稳态在中国，很可能2050年之前就来到，并将持续下去，那么中国就会长期保持4到4.5亿左右的人口在农村生活，而不是上文测算的6700万（2100年的农业人口），这相当于在中国农村，还有一个美国，加上一个日本和一个加拿大。所以，展望2050年至2100年的中国，仍然会存在城乡二元结构，中国仍然会是一个小农经济国家。这是中国的基本国情，也是必须正视的基本趋势。我们绕不开二元结构，绕不开城市和乡村同时并存的状况。必须在城乡一体化进程中两头兼顾，一头建设城市，另一头建设乡村，不是简单地用城镇化的一元思维，“化”掉乡村。

小规模农业在中国将长期存在

除了简单的人口统计模拟外，中国地理环境，如地形、气候、耕作条件等基本国情，也决定了中国大部分国土，将长期采用小规模农业模式，将长期保留以家户制为基本生产和生活单位的农村。

第一，中国有“七山二水一分田”的基本地形条件。中国只有12%的土地适宜耕种，美国的国土面积几乎和中国一样大，但是耕地面积却是中国的3.6倍，而人口不到中国的1/4。我们要考虑到，中国和美国的基本农地资源和条件非常不一样。

第二，水光热分布极不均衡，导致了美国式的大规模标准式农业，在中国是不现实的。中国只有少部分地区，比如东北的部分地区，才有类似美国大规模农场的地理地形和气候条件。我们推动的农业规模经济，至多是东亚式的，即日本、韩国和台湾地区那样的适度规模，远远达不到美国式的大规模。美国、澳大利亚等西方农业发达国家的资源条件，和中国的完全不一样。为了尽可能节约劳动力，他们可以牺牲土地生产率；我们却要尽可能集约使用土地，不惜投入过量劳动力。中国的高原、山区和丘陵地区，占了国土面积的70%，丘陵与高山地区开不了大机器。就品种而言，水稻作为中国第一大粮食作物，本身就适宜以小农为主的农耕方式。还有蔬菜水果等作物，都要靠人工栽种、管理和采摘。举个例子，美国加州是世界上最好的水果出产地之一，橙子、红提是很出名的，但是加州水果需要人工采摘。本地劳动力价格太贵，雇不起，就开放边境，让墨西哥人进入美国打工，这样劳动力价格才能降下来。所以，美国也有农民工，只不过他们是跨越国境区隔，在我国是跨越城乡区隔。中国的蔬菜、水果、牧业、渔业等，都是劳动密集型的，只适合小规模农作。占中国国土面积41%的草原畜牧业，也不适合农区集中居住式的城镇化，在这些广袤的土地上，根本无法集中居住。笔者去内蒙古、新疆、西藏、青海调查，发现“逐水草而居”的游牧流动，是几千年以来最合理的制度安排，连定居都不太适合：一来，定居会导致草场退化，因为人和牲畜会在定居点来回踩踏，破坏十分脆弱的生态环境；二来，游走半径小了，对牲畜和人的健康都不利，也限制了资源的有效利用。所以广大的草原牧区，并不适合集中居住式的城乡一体化，只适合游牧或散居。

第三，中国有多个气候带。中国的海拔差异，是全球最大的。有三级台地，青藏高原是一级台地，塔里木盆地一直到内蒙古高原、黄土高原、云贵高原，是二级台地，东部地区是三级台地。中国的气候类型多样，资源配比条件极不均衡。而农业是唯一一个人与自然直接相交换的部门，自然条件的差异，决定了中国农作类型的差异。中国接近一半的国土面积，是干旱与半干旱地区，还有季风与非季风的差异，决定了南方是稻作农业，北方是旱作农业，西部是草原畜牧业。中国这么巨大的气候差异，导致了农业类型差异，农民居住状况差异，以及农村聚落形态的差异。所以，一概而论地讨论消除二元结构，讨论城市化导向的城乡一体化，是不合适的。我们需要尊重一个基本事实，那就是，中国的城乡二元结构会长期存在，“大国小农”的基本国情在2100年之前都不会改变，农村的家户制作为基础性制度和本源性传统，也将长期发挥稳定乡村的作用。中国小规模农业和大量人口生活在农村，是近百年内都不会改变的基本事实。统筹城乡，是长时期的战略性任务。

逆城市化潮流已经出现

建国以来，中国已经历经多次城镇化和逆城镇化进程的转换。如今，中国处在一个较长时期的主动城镇化进程中，但即便如此，也已出现了主动的逆城市化潮流。一方面，我们看到2.7亿的农民工“用脚投票”，主动选择了城市和发达地区，但又要看到，相当大一批人也开始“用脚投票”。开始回流乡村，开启了逆城镇化潮流。这体现为“4+4”两种类型，八股逆城镇化力量的出现。

第一种类型，是四股个人化的力量。第一类人口是大学生。仅仅是大学生村官，在2015年就达到了40万，加上其他类型的大学生下乡（支农、创业或被动回乡），会在2020年之前累积达到200万。在农村形成新的知识和劳动的结合。第二股力量是告老回乡。或日叶落归根、衣锦还乡。很多人从城市退休之后，年老又回到农村，他们都有丰富的人生阅历与经验，也带来很多社会资源，在乡村文明复兴和城乡价值观互通中发挥着重要作用。第三类力量是候鸟式的力量。如同农民工从乡村到城市做季节性流动一样，很多城市人从城市到乡村，做更为频密的周期性流动。例如很多都市农民，他们是周间白领、周末绿领，这种现象在北京、上海、广州等大城市已比较常见，也符合国际潮流。在欧洲、北美、澳洲，以及日本等发达国家，这种现象已十分普遍。很多城市人拥有或租用农村的土地，从事农作。更多人不从事农业，但生活在小城镇或农村，每周甚至每天都在城乡之间来回流动。第四是农民工。他们是农村建设的主体力量，一些人是年老回乡，一些人是返乡创业。2.7亿农民工中，多数在家乡都有自己的自建房。中国人民大学农业与农村发展学院有一个连续20年的农民工跟踪调查，发现83%的农民工在家乡所在村和镇，有自建房。他们虽然离开家乡在外务工二三十年，仍然保留并持续建设在家乡的根。

第二种类型，是四股组织化的力量。第一是资本下乡；第二是产业下乡；第三是部门下乡；第四是社会下乡。这些组织化力量，对农村有不同的作用。当前的政策，一方面有所鼓励，另一方面也有所限制。使得这些下乡的力量不至于只是扮演抽取农村要素的角色。

逆城市化潮流使得城乡之间的人口流动必然在未来某个时点走向稳态。当务之急，是要通过政策调控使得以单向抽取的恶性城乡二元关系，变为双向互动和反哺的良性二元关系。使得国富论与道德情操论并行，变抽取之手为反哺之手。

五条城镇化道路之争

关于中国的城镇化道路，一直存在着争论。我们通过中国人的九种聚落类型，可以分析这些争论的实质。第一类是散居，包含定居和非定居。第二类是自然村落，南方地区有冲、寨、社、岙等叫法。第三类是村庄，更为集中的村落。第四类是行政村。这四类都在村这一级，还有集中居住的村镇（第五类）、集镇（社区，第六类）、镇（市镇、城镇、乡，第七类）、城市（小区、社区、街道，第八类）、城市群（第九类）等。

九种聚落类型，决定了中国人大体上有五种居住形态：第一是大城市与特大城市；第二是中等城市；第三是小城市及小城镇。如上属于城镇。第四是小村镇，当前至少有大于40%的人口，生活在小村镇。第五是分散居住，尤其是西部和草原牧区。中国国土面积中，99.5%是农村，绝大部分地区是小村镇和分散居住的。2014年底，全国城市建成区面积为4.98万平方公里，只占国土面积的0.52%。如果我们只把视野聚焦到这O.52%的国土区域上，就犯了一叶障目的严重错误。

围绕着五种居住形态，产生了五种观点。第一类，是大城市化，主要是经济学家们持有的。第二类，是小城镇化，主要是社会学家们持有的，比如费孝通1984年就提出“小城镇、大战略”，后来成为国家战略。第三类，是异地城镇化，这是目前的普遍事实，中国有1.7亿农民工处在“离土又离乡”的异地城镇化状态。国家卫生计生委的报告显示，到2020年，中国流动人口将增长到2.91亿。他们处在半城镇半农村的两栖状态，需要异地城镇化来结束两栖。第四类，就地城镇化，主要是安置1亿“离土不离乡”的在地农民工。还有另外1亿居住在城中村的农村人口。第五类，就地村镇化。多数农民工打工多年挣的钱会投资到家乡盖房子。我们如果尊重农民的乡土情结和自主选择，需要理解这种以农为根的自发经济行为，让社会这个“基础性的身体”，支持配合“两只手”（政府“看得见的手”，市场“看不见的手”）一同舞蹈，就需要就地村镇化，为未来大量农村人口和主动选择住在农村的人，做出政策努力。

第五种城镇化观点，即就地村镇化，是我们近些年在农村调研后提出来的。目的是为了有效解决落在新农村建设和新型城镇化政策夹缝中的约40%人口的社会福利问题。他们已实现了适度集中居住，却无法享受到城镇化的福利。就地村镇化是指“在农村人口适度集中居住的基础上，实现新村镇的经济社会融合、基础设施到位、基本公共服务健全，让大部分没有在城市扎下根的农民，不被‘连根拔起，而是‘把根留住，无需远离家乡就能享受到和城镇同等的发展成果”。

就地村镇化一方面与其他四类城镇化相配合，构成多元城市生态，另一方面尊重了农村的自发建设。当城镇化道路包含就地村镇化后，就会出现完整的城镇化，城镇化逐渐会呈现国际潮流中的多元城市生态。多元城市生态中，有城市群、大城市、中等城市，也有小城市、小城镇、小村镇。如图3所示，大城市化、中等城市化、小城镇化这三股潮流将依次兴起，最终呈现出稳态的城乡人口流动，出现多元城市形态并存的格局。

城镇化统计口径的三个层次

为了照顾到中国城镇化的不同状态，我们应仿照货币政策的M0、M1、M2，设置一个U0、U1、U2这样一个新的城镇化的统计口径，U0是狭义口径城镇化（按照户口统计），U1是常用口径城镇化（按照居住地统计的常驻人口），U2是计入适度集中居住人口，即村镇化的广义口径城镇化（即把适度集中居住的地区，也当做城镇来建设，并纳入统计）。

改革开放以来，中国城镇化进程中户籍人口城镇化率一直低于常住人口城镇化率，这一差距不断扩大：1981年之前，甚少出现“人户分离“现象，户籍人口和常住人口等同。其中1978年的城镇化率为17.92%，1981年为20.16%。到了2012年，常住人口城镇化率达到52.6%，户籍人口城镇化率35.3%，二者相差17.3个百分点；2015年常住人口城镇化率56.1%，户籍人口城镇化率37.5%，二者相差18.6个百分点。

《国家新型城镇化规划（2014-2020）》提出，2020年要使得常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。这已经考虑到统计口径差异，及其消除差异的可能措施。实际上，如果按照U2的广义口径的城镇化，中国可能已有80%左右的城镇化率。这已经相当于美国当前的城镇化率。此时，我们的努力重点就不会是一味地推动造城运动，逼农民上楼、进城，不是把农民“连根拔起”，乃是“把根留住”。把城镇化努力方向，由量转向质，真正着力于建立城乡融合的体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化。

基本结论

本文通过对中国城乡二元结构、城乡一体化和新型城镇化的分析，得出三点结论：

二元结构将长期存在。需要的不是消灭二元，而是将恶性二元，转化为良性二元。从而实现真正的城乡一体化。大量农村人口长期从事小规模农业，是我们必须尊重的基本国情，也是必须长期面对的基本现实。

需要通过就地村镇化来促进多元城市生态。城乡人口流动不会一直是单向的，双向流动的潮流已经出现，需要考虑将适度集中居住的农村，当作城镇一般地规划和建设，与广大农民工和在乡农民形成巨大的合力，在建设美好城市的同时，建设好美丽乡村。

建立三层次城镇化统计口径，帮助走出只追求数字的城镇化。在纳入适度集中居住的村镇后，城镇化的努力重点不再是努力追求数量，而是提高质量。如此，才能真正在统筹城乡关系上取得重大突破，才能真正在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，让广大农民平等参与改革发展进程、共同享受改革发展成果。