管办评分离治理体系中的专业化教育评价

谈松华

中国的教育经过了改革开放以后三十多年的发展，教育普及的任务已经基本完成，现在的任务是要建设一个符合中国国情的教育新体制，体现在治理体制上，就是要建立管办评分离这样一个治理体系。在管办评分离治理体系中，督导评价的任务、内容和组织方式将经历深刻的转变：督导评价的任务从主要为教育普及规模扩张的外延式发展服务转变为主要为促进公平调整结构提高质量的内涵式发展服务；督导评价的内容由偏重对政府的政策性评价转变为对政府、学校、教师、学生的全方位评价；督导评价的组织由单一政府评价转变为政府和社会共同评价；督导评价的手段由主要运用行政资源的手段转变为更多依靠专业机构采用专业化的评价手段。

要实现这种转变，关键在于教育评价专业化程度和水平的不断提升。发展专业化教育评价，提高教育评价专业化水平，是推进管办评分离、确立督导评价独立地位的客观要求，也是促进学校发展、教师发展、学生发展的必要条件。在这个过程中，要注重两个方面的工作建设。

一是提高教育评价的专业性含量。教育评价在教育的宏观、中观、微观层面都具有导向和评判作用，而不同层面的评价标准和方法是有区别的，需要有相应的有区别的专业化评价。例如，政策评价侧重于政府和宏观的；绩效评价主要指学校和中观的；发展性评价更多是针对学生的，是微观的。

政策评价的主要对象是政府。政策评价是检查和评估政策实施执行的效果。原来教育督导的主要任务和内容是教育政策的督察和指导，是由政府部门负责，主要采取自上而下的行政手段实施，当然在单项的督察环节也可请专业机构进行专业的评估。政策评估既有综合性的评价也有专项的评价。例如，对《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》实施5年来的情况的评估，就是一个综合性的评估。其中，既有综合性评估又有专项的评估，如义务教育的评估就是专项的报告；既有即时性的评估又有历时性的评估，所谓即时性的评估就是一个政策发布以后跟踪进行检查评估，历时性的评估则是一个政策实施一段时间后再进行评估。一个政策的实施效果如何，不是短期内能够完全显现出来的，而是需要经过一个过程，所以历时性的评估对政策制定反馈的作用更大。

教育政策专业评价需要实行政府组织和政府采购的方式，可以委托专业机构，专业评价机构进行单向的或者综合的评估，一般的政策评价的方法有文本、数据分析、案例、利益相关方参与的评价、专家评价等方式。

绩效评价主要针对学校和教师。国际上现在用得比较多的是增值评价方法，因为要评价一个学校和教师的绩效如何，仅仅看当下学校和学生的表现和发展水平还不够，不能完全反映学校和教师的绩效，因为学生原来的基础是不同的，学生的家庭和社区背景也是不一样的。如果只从最后结果去衡量，生源好的学校，教基础好的学生的那些教师始终处在高位，而用增值评价考虑到了学生原来的基础及他们的家庭背景和社会环境，这样评价更客观、更公正。

发展性评价主要针对学生，分为过程性评价和形成性评价。过程性评价一般采取学业测评、学生成长记录等方式，也叫诊断性评价。而形成性评价则是对学生发展水平的评判，包括学业成绩评价、综合素质评价等方式，这些评价更需要有专业性的测量评价工具和手段。

二是要加强教育评价的专业化建设。在现有的教育评价机构中，行政资源和手段占有主导和优势地位，政府设立的评估和测评机构正在发挥越来越重要的作用。但是，这些机构一方面有行政垄断的局限，另一方面专业水平还有待提高。而非政府的第三方教育评估机构正在成长，但大多数起步较晚，尚没有成为政府和社会认可度高的独立的专业机构。因此，加强教育评价的专业化建设是提高教育评价专业化水平的关键所在。正在成长中的社会第三方专业化评估机构要发挥更大作用，应做好以下三个方面的建设工作。

第一，加强教育评价专业机构组织和队伍建设。在重视政府所设的评价机构的同时，鼓励民间专业评价机构的发展，特别要鼓励具有不同专业特色、针对性强的评价机构，以适应不同层级、不同领域的评价市场的细分要求。评价机构的专业化水平取决于评价队伍的专业化程度，要加快教育测量评价专业人员的培养培训，在大学设立教育测量评价专业，尽快壮大评价专业人员队伍并加强国际交流，提升教育评价的国际化水平。

第二，完善相关法规、教育评价标准、行业规范，包括教育督导条例、教育质量标准、学校建设标准、行业规范、数据和信息公开及使用规则等，同时，充分发挥大数据和信息技术在教育督导评价中的作用，为教育评价专业化提供技术和制度支持。

第三，通过政府委托评价、购买服务发展教育评价服务市场，还可采取学校自主选择等方式，促进教育服务提供和生产的多元化，形成多层面、多主体、多样化的评价服务的良性机制。

购买服务、委托评价等是管办评分离中很重要的一项改革。这项改革有一个理论支持——新公共管理理论，即把公共服务的提供者和生产者分开。过去，我们认为公共服务是政府提供的，因此生产者也应该是政府，或者是政府建立的一些机构，如政府建立公办学校来为学生提供公共教育服务，建立政府的评估机构提供教育评估服务。而现在政府改革的一个重要依据就是提供者和生产者的分离，通过委托和购买服务，通过购买社会专业机构的服务来提供公共服务。这是此次改革中一个很重要的突破点，这种机制的形成对我们今后督导评价的开展会产生积极的影响。