行政审批改革的浙江实践

龙海波 宫剑

近年来，浙江省积极开展“四单一网”建设，在系统梳理政府各部门权力职责的基础上，坚持用权力清单管住政府权力，用责任清单明确政府职责，用企业投资负面清单放开企业手脚，用财政专项资金管理清单晒收支家底

早在2013年初，浙江省就制定出台了《浙江省深化行政审批制度改革实施方案》，提出要打造“办事最快”政府的号召，强力推进以“四单一网”为主要内容的政府“自我革命”。“四单”是指权力清单、责任清单、企业投资负面清单和财政专项资金管理清单，“一网”是指浙江政务服务网，其目标是打造“审批事项最少、办事效率最高、投资环境最优省份”。

2014年6月，浙江在网上公布了省级部门权力清单，作为县级层面试点的富阳市也与省级同步公布了行政权力清单。同年10月，全省101个市、县（市、区）在浙江政务服务网公布了行政权力清单。至此，浙江成为全国第一个在全省推行权力清单制度的省份。

2014年12月，浙江省完成省市县政府部门责任清单编制工作并在网上公布，成为“四单一网”建设最具代表性的省份之一。从明确政府职责到限制政府权力，同时激发市场活力并接受社会监督，全方位将政府权力关进笼子，按照限制权力、激发活力、鼓励创新、推动发展的逻辑重构了政府职能体系。

权力清单：紧扣清权、减权、制权的关键环节

权力清单不仅是政府行政权力的列表，更重要的是通过权力清单的制定，将行政权力进行全面汇总与梳理，正确处理好政府与市场的关系，科学划分政府各部门的行政权力。浙江省在推行权力清单制度工作中，紧紧抓住“清权、减权、制权”三个重要环节，按照统一行政权力分类标准，全面部署、分步推进、重点突破、依法实施。

1.梳理部门职责，优化权力配置。突破行政许可和行政审批范畴，按照行政许可、非行政许可审批、行政处罚、行政强制、行政征收等15类划分标准，逐条逐项进行分类登记，认真研究提出需要取消转移下放职责的意见。采用“三报三审三回”的工作流程，在浙江省编办和各省级部门间进行反复协商。

2.多方征求意见，建立会商机制。省级部门权力事项的清理方案先后两轮征求了11个设区市和20多个县（市、区）意见，共征集意见建议3000余条。与此同时，依托高校和科研机构开展独立的第三方评估，保障权力清单合理性。此外，建立由省编办牵头，省发展改革委（审改办）、省法制办等部门参与的权力清单会商机制。

3.编制职权履行流程图，优化办事流程。在具体编制过程中，原则上采取分类的办法编制，同类职责的不同项目履职流程有关键性差异的，单独编制相应的流程图；法律法规明确规定程序的，按法定程序编制流程图；没有明确规定的，按照便民原则编制。公开的运行流程图内容应包括权力名称编号、实施依据、办事流程、责任单位、监督电话等，确保每项权力按照规定的权限和程序行使。

4.建立部门权力清单和履职流程动态调整机制。对不合理的法律法规在充分论证的情况下要尽早宣布废止或修正。根据执法依据和机构职能调整等变化，不断调整完善“权力清单”内容，定期审视需要削减的权力事项和下放的事项，并按程序确认公布。

责任清单：明确权责关系、强化事中事后监管

权力与责任相匹配是政府有效履行责任的保证，权责一致是政府运行的首要原则。责任清单是理顺横向和纵向部门职责关系，明确管理事项的部门、职责分工和依据。责任清单编制过程中，始终坚持职责法定、问题导向、便民高效、公开透明原则，重点要把握以下四个方面：一是部门的主要职责是否表述全面、具体、清晰、完备，新增职责要避免产生新的职责交叉；二是重点围绕理顺部门职责关系，坚持一件事情原则上由一个部门管理，删除重复事项；三是确保当前社会关注的突出事项都有监管制度，并具有可操作性和可行性；四是具体强制性公共服务事项不列入部门责任清单，防止取消的行政权力被包装成服务事项。

与此同时，专门将事中事后监管纳入责任清单。其一，分类建立监管制度，对每一类制度都要明确监督检查对象、内容、措施、程序和处理方式，重点针对公共安全、环境保护、公共秩序等领域，建立经常性抽查监管制度、定期监管和危险隐患及时监管制度。其二，加强对取消（包括简化审批程序）、转移、委托下放权力事项的监管。其三，加强对实行属地管理执法事项的监管，从程序是否规范、执法是否到位等方面强化对市县行使处罚权过程的监督。其四，加强对保留权力事项的监管，主要包括：依法行使职权，建立或完善现有的事中事后监管制度；进一步提出减少审批环节、简化办事程序的措施；针对食品、安全、环境等社会关注事项，建立健全科学的抽查制度、责任追溯制度、经营异常名录和黑名单制度等。

企业投资负面清单：减审批重监管、突出企业主体地位

浙江省是国内较早提出制定企业投资负面清单的省份之一。在舟山群岛新区、嘉善县、海宁市、绍兴市柯桥区四地试点基础上，发布了《浙江省企业投资项目核准目录（2015年版）》，成为全国首个全省通用的企业投资负面清单。该目录分国家核准、省级核准、市县核准以及相关禁止类、限制类、淘汰类等7大类别，共计1151个事项。主要做法包括：一是对核准目录外企业项目一律施行备案管理。对于清单外企业投资项目政府不再审批，而是实行立项备案、前置审批按准入标准自主承诺、竣工统一验收、事中事后“零容忍”监管制度。二是企业经营自主事项一律不作为核准前置条件。除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策。三是依托产业发展规划，严格控制产能严重过剩产业。

财政专项资金管理清单：提高公共资金使用效率

财政专项资金管理清单，是指以清单的方式对财政专项资金进行管理。内容包括：主管部门、专项名称和涉及金额。以清理规范、完善制度、提高绩效、公开透明为主线，深入推进专项资金管理清单改革。

1.制定专项资金管理清单。清理整合现有专项资金，严控新增专项资金项目。对已实现项目目标或到期项目予以取消；对使用方向一致、扶持对象相同或相近的予以归并；对不同部门管理但支持方向、扶持对象和用途相同或相近的予以整合。省级部门将不再直接与企业产生拨付资金和收费的“经济往来”。

2.完善清单配套制度体系。一是按照“一个部门整合归并为一个转移支付项目，一个专项制定一个管理办法”的原则，修订完善转移支付专项资金管理办法和资金分配程序。二是改革和完善资金分配方法。纳入专项性一般转移支付的采用“因素法”分配，对竞争性专项资金按规定经项目招标评审择优分配。三是积极创新财政支持经济发展方式，加快设立政府产业资金。

3.创建绩效预算管理模式。强化绩效与预算相结合，要求每项预算都有绩效目标和组织实施计划。强化绩效跟踪，将跟踪结果作为预算执行依据，并据此优化和调整管理措施。强化绩效问责，将评价结果公示、公开，健全绩效评价结果反馈整改制度。完善评价结果与预算安排相结合的机制，绩效好的专项资金如需要可以延续，绩效不好的专项资金要取消或调整使用方向。

4.推进管理信息公开。提高专项资金透明度，除涉密专项外，省级财政专项资金清单项目分配政策、分配过程和结果，执行过程及结果全程在浙江政务服务网、省级主管部门和财政部门的网站向全社会公开。

浙江政务服务网：公共服务平台的“2+4”模式

2014年6月，浙江政务服务网正式上线运行。全省101个市县政府和31个开发区设服务平台，43个省级部门设服务窗口，将4000多个政府机构的政务服务资源联接在一起，成为全国首个实现省市县一体化建设与管理的政府网站。目前，已初步建成集行政审批、便民服务、政务公开、互动交流、效能监察于一体，省市县统一架构、多级联动的公共服务平台，形成“2+4”模式的六大功能模块，“2”即个人办事、法人办事两个主体板块，“4”即行政审批、便民服务、阳光政务、数据开放4个专题版块。

1.打造统一、规范的行政权力网上运行体系。一是建设全省一体化的行政权力事项库。在省市县三级政府权力清单基础上，将各级政府权力事项基本信息、运行要求编号入库，实行标准化、动态化管理。二是建设全省统一运行的行政权力运行系统。按照统一认证、统一申报、统一查询的要求，将省市县政府部门审批事项全部实现网上运行。三是深化全省统一的电子监察系统建设，实现行政权力运行的全过程监督。

2.依托信息化推进行政流程再造，逐步提升政务服务便捷化程度。在全省多个地区开展网上网下多级联动审批、商事登记“三证”联办、审批中介网上超市等试点工作。比如，温州市龙湾等区县，依托乡镇（街道）和社区便民服务中心，实现社保、民政、计生、海洋渔业等事项“就近申报、网上办理、就近反馈”；台州市开展行政审批中介服务监管试点，建立网上竞价平台，增强中介服务的透明度和竞争性。

3.不断拓展网上服务功能和形式，以“互联网+”优化政府公共服务。一是不断增加应用项目，先后推出信用信息查询、工商企业年报、旅游电子合同等多项新服务。二是不断将政务服务平台向基层延伸，比如，宁波北仑区依托农村电子商务服务点将政务服务延伸至农村居民。三是拓展移动端政务服务，通过移动客户端（APP）、微信公众号等，提供手机预约诊疗挂号、水电气缴费等热点服务。四是借助平台开展政民互动，比如，推出省政府十方面民生实事网上意见征集和投票活动，吸引二十余万网民实名参与活动。

4.推进电子政务集约建设和数据共享，构建智慧政府监管平台。一是强化基础设施和平台支撑，积极推进各部门电子政务系统在云平台集中部署，实现基础设施集约建设、共享利用。二是推动政务信息资源共享，制定政务服务网信息资源共享管理办法，开展省级单位信息资源目录梳理工作，推出“数据开放板块”。三是打造综合监测分析平台，建设财政专项资金管理系统，对每笔专项资金的流向进行全过程管理。建设经济运行监测系统，进行即时数据的全面汇聚、动态展示和比对分析。

“四单一网”建设的进展及思考

浙江省以“四单一网”建设为重点，深化行政审批制度改革，为全国提供了政府职能转变的浙江样本。目前，部门权力清单和责任清单开始在全国范围推广，企业投资负面清单已在部分地区扩大试行，实行财政专项资金管理清单也于2016年1月在国务院常务会议上通过。“职权法定、边界清晰、分工合理、权责一致、运作高效”的政府职责体系正逐步形成。由于“四单一网”内在关联性强，无论哪个方面处理不好，都会影响整个改革进程。因此，必须高度重视改革过程中面临的一些困难和问题。主要表现在以下几个方面：

1.地方政府在处置涉及中央层面事项时存在障碍。现行法律法规滞后与缺位并存，难以适应改革的需求，导致清权减权难以彻底，厘权确权难以到位。其一，部分职权没有法律法规规章依据，但在实践中难以取消。比如，省级部门目前实施的审核转报事项，不少以国家部委文件为依据进行审批，涉及市场准入、资金分配、项目审批等鼓励性扶持措施，如果取消可能就无法公平参与市场竞争。其二，部分事项虽有法律法规规章依据，但不符合全面深化改革的要求，地方政府相关部门一时也难以处置。

2.制订市县专项资金管理清单工作进度较慢。浙江省推进财政专项资金管理清单工作虽然走在全国前列，改革成果也已初步显现，但由于专项资金覆盖面广、政策性强，资金管理具有地方特色，在实施过程中还存在不同步的问题。截止2015年8月，除省级以外，仅有6个地市、20个县（区、市）公开了专项资金管理清单。此外，各类鼓励引导类事项政出多门、名目繁多，导致政府资源多头分配、力量分散，往往使得政府投入绩效不高。

3.“一张网”系统整合和资源共享障碍较大。多年来形成的电子政务纵强横弱、条块分割格局，制约了政务服务网建设的拓展和完善。例如，使用部委垂直系统的单位，很难实现行政审批等相关业务的一站式办理。不少部门的核心业务系统都在纵向专网上运行，无法实现实时互通，致使业务系统整合和信息资源共享存在“中梗阻”现象。此外，政务服务网覆盖各地的范围广度和时间进度存在差距。

4.“四单一网”工作长效机制尚未健全。动态调整机制、政务服务网运行维护机制、改革效果综合评价机制、社会监督管理机制等亟待建立。财政专项资金在分配、使用和管理上还存在“重项目争取、轻资金管理”、“重资金分配、轻使用监管”、“重项目申报、轻后期监督”现象。改革的总牵头部门未明确。比如，省政府办公厅、省编办、财政厅、发展改革委、法制办分工各管一块，但缺少总牵头部门综合协调。