加快川陕革命老区振兴发展的对策

肖金成 王旭阳

基础设施薄弱、行政壁垒严重、远离经济中心等因素，是导致川陕革命老区经济社会发展严重滞后的主要原因

由于基础设施薄弱、行政壁垒严重、远离经济中心等原因，川陕革命老区经济社会发展严重滞后，是我国贫困人口最集中的连片贫困地区之一。2016年6月29日，国务院常务会议审议通过《川陕革命老区振兴发展规划》。在基础设施建设、特色产业培育、加快脱贫攻坚、基本公共服务和生态保护和建设等方面提出了新要求，老区将迎来振兴发展的新契机。

川陕革命老区发展概况

川陕革命老区位于秦巴山区，涵盖四川省的巴中、广元、达州的全部和南充的5个县（市）、绵阳的4个县（市），陕西省汉中的7个县、安康的3个县以及重庆的城口县，共38个县（市、区），幅员面积9.6万平方公里，人口2420余万。

川陕革命老区地处“川陕甘渝”三省一市结合部，与成都、重庆、西安三大区域中心城市地缘相近，北临关中—天水经济区，南接成渝城市群，是连接西北和西南的交通枢纽。随着老区交通网络建设的完善，交通枢纽对经济的辐射带动作用将逐步显现。

川陕革命老区是我国古代文化发展最早的地区之一，历史文化源远流长，拥有璀璨的汉文化、巴文化、古蜀道文化、三国文化以及各种民俗文化，又是爱国主义教育基地、国防教育基地，红色文化灿烂。

川陕革命老区拥有得天独厚的自然资源。一是矿产资源丰富。陕南汉中市已探明储量的矿产有37种，铁矿资源尤其丰富。广元煤炭资源丰富，广旺煤田已探明储量4.6亿吨。天然气资源富集，达州普光气田已探明储量2510亿立方米，是全国最大的海相整装气田，达州市天然气预测储量达3.8万亿立方米。二是生态资源丰富。区内分布着银杏、天麻、红豆杉等珍稀植物，广元旺苍县生态资源密集，有云豹、红腹锦鸡等14种国家二、三级保护动物，4000多种植物。巴中市森林覆盖率在60%以上，拥有830平方公里的生态旅游景区和41万亩原始森林。三是旅游资源丰富。汉中是国家历史文化名城和国家生态示范建设试点城市，汉江两岸是油菜优生区，每年都举办油菜花旅游文化节。四川广元市有6个国家4A级旅游景区，达州拥有历史悠久的巴渠文化，全国31个亚类旅游资源中，达州拥有26个。

川陕革命老区基础设施薄弱，远离经济中心。大部分地区处于我国主体功能区的限制开发区和禁止开发区，生态保护任务繁重，建国以来很少布局重大项目，导致其经济发展速度长期低于全国平均水平，甚至低于全国其他革命老区。因此，川陕革命老区被称为“全国老区中的特困户”。

川陕革命老区发展滞后的原因

1.地理条件制约交通基础设施建设。川陕革命老区位于秦巴山区，山高谷深，交通闭塞，道路等基础设施建设难度大、成本高，这是制约老区发展的重要因素。区域内通乡油路每公里工程造价在100万元以上，通村道路工程造价每公里在50万元以上，是平原地区的3倍多，远远超出国家补助标准，且地质条件极其复杂，自然灾害频发，为交通基础设施建设带来很多不确定因素。老区综合交通运输网络化程度低，铁路覆盖范围不广，一些贫困县尚未实现高速公路连通，普通国道和省级公路质量亟需改造升级。老区山地多、平原丘陵少，很多市县人口分布处于点状割据状态。由于历史、人文、地理原因导致异地搬迁难度大，基础设施布控条件不足，一些村庄通电通路成本过高。基础设施薄弱导致经济外部成本过高，工业发展缺乏基本条件，工业园区建设严重滞后，产业集聚效果不明显。

2.地区行政壁垒严重。川陕革命老区横跨川陕渝两省一市，位于省际交界地带，远离省会城市。本区域的城市数量少，规模小，很多县乡处于“边缘”中的边缘，历史上长期处于“三不管”地带。虽然国家在努力推进区域经济一体化发展，对过去以政府名义对外地产品进入本区域或本地产品流出本区域设置障碍的规定进行了清理并废除，但在现行行政管理体制和财税管理体制下，一些隐性壁垒不减反增，限制商品、服务、人才自由流通的现象依然存在。区域内经济合作比较困难，大部分集中在生态保护领域，在基础设施互联互通、共同市场建设、产业错位发展、人才资源共享等方面缺乏动力，导致城际基础设施难以共建共享、产业重构现象严重、人才流动成本居高不下。直到2013年底，陕西汉中至四川巴中高速公路，省界交会处长约13公里的米仓山特长隧道仍未修通，省界路段往往难以同步建成通车，路网规模效益难以发挥。在劳动力流动方面，住房公积金、失业保险、养老保险关系的正常转移接续等工作还没有真正展开。

3.经济发展和生态保护矛盾突出。川陕革命老区是全国极为重要的生态功能区。区内的秦巴生物多样性生态功能区是全国25个国家重点生态功能区之一，也是我国重要的生物基因库和绿色生态屏障，属于限制开发区，生态保护的任务非常繁重。与此同时，该地区还是秦巴山区集中连片贫困区，是2020年实现贫困人口全部脱贫、全面建设小康社会的重点和难点地区，发展压力很大。过度开发导致生态危机和自然灾害，而限制或禁止开发又会使经济缺少发展条件而活力不足，生态保护和经济发展的矛盾十分突出。如位于四川广元市的米仓山地区，农民开荒种粮，植被破坏严重，水土大面积流失，导致滑坡、泥石流、山洪等自然灾害频繁发生。

4.人才技术资源匮乏。川陕革命老区人才技术资源匮乏，缺乏科技创新能力，内生发展能力不足。主要表现在两个方面：一是人才技术资源短缺。由于经济落后，生活条件艰苦，高校毕业生大多选择区外就业，当地人才大量流失，同时外界人才引进困难，导致当地劳动力素质偏低。尤其是适龄劳动力大多外出务工，农村空壳化现象严重。据统计，川陕革命老区每年外出务工人数达600万以上，相当于总人口的1/4。二是人才结构问题突出，关键技术岗位人才短缺，行政岗位人员冗余。以巴中市为例，截至2015年底，全市注册护士共有4808人，按照国家卫计委相关规定，护士和护理病人的比例应该为1：2.5，而巴中市医护人员和病患比例在1：10左右，医护人员缺口很大，其原因是因为医院编制少、待遇低。人才技术空心化无力支撑老区工业化、城镇化发展。

加快川陕革命老区发展的对策

1.促进基础设施互联互通，打破制约发展的瓶颈。加快交通网络体系建设。以推进老区交通基础设施互联互通为重点，加强与国家公路、铁路网规划的衔接，加快省道、专支线铁路规划建设。建议把宝鸡至南充线、汉中至南充段的新建铁路，纳入国家中长期铁路路网规划，打破秦巴山区及其川东北区域交通瓶颈。加快广元至巴中铁路扩能改造，建设汉巴南快速铁路，构建巴中、达州、广元、汉中等区域性交通运输枢纽。建成成都经安岳至重庆、巴中经广安至重庆等高速公路，扩大向东交通通道。加快建设绵阳至九寨沟高速公路，建成巴中至桃园高速公路，向北经陕西、甘肃对接欧亚大陆桥。提高县际及通县公路的技术等级和通行能力。继续推进农村公路通达工程、通畅工程和农村客运网络化工程。规划研究巴中机场、绵阳机场，改扩建南充、广元机场。加强汉江、嘉陵江等航道整治，完善通航设施，建设广元、安康等港口，以构建长江经济带综合立体交通走廊。

加快水利设施体系建设。加强水资源开发利用，科学划定饮用水源保护区，建设一批支撑老区发展的重要水源工程，进一步加强农村饮水安全工程，提高区域水资源供给能力。加强水利工程建设。兴建城口龙峡、巴州天星桥等大中型水库，因地制宜开发利用地下水源，有效缓解工程性缺水问题。健全防洪减灾体系。建设长江干支流防洪工程，实施长江干流、汉江、嘉陵江等河流治理工程，加强三峡库区、丹江口库区、汉江上中游等地区水土保持，做好山洪地质灾害防御，提高防洪减灾能力。

加快能源保障体系建设。推进电网和天然气管道建设，加快城乡电网联网，推进城乡电网一体化，重点建设安康——重庆万州输变电工程，积极开发汉江、嘉陵江水能资源，构建覆盖全区输配电体系，提高输变电能力和供电质量。加强区域内天然气管网建设和改造，规划开发镇巴油气田、广元煤层气、巴中、达州天然气等资源。加强农村能源建设，继续实施农村电网改造升级，实现“户户通电”。

加强信息网络体系建设。加快通信体系建设，建设覆盖城乡的通信网络，加强建设新一代移动通信、下一代互联网、数字电视、卫星通信等网络设施建设，推进电信网、广电网和互联网“三网融合”，加快推进物联网应用，大力发展电子商务，提高信息化服务水平。加强网络信息安全和应急网络保障体系建设，增强应对突发事件的应急通信能力和网络信息监测、预警、管控能力。

2.转化资源优势，积极培育特色产业。依托特色农产品资源发展特色农业和农产品加工业。利用核桃、香菇、木耳、天麻、杜仲、花椒、山桐子、富硒茶等资源优势，培育特色山珍、中药材、经济林果等特色产业。统筹规划产业园区，因地制宜发展特色产业园区，引导推动现有企业向园区集中，推动绿色、有机产品认证，积极申报国家地理标志产品，创建市场品牌。推进农产品网上推介、洽谈和交易，开辟农产品流通的绿色通道。

依托丰富的天然气资源，引进一批产业链长、附加值高、带动力强的天然气化工项目，规划建设集勘探开发、综合利用、精深加工于一体的国家天然气创新开发利用园区，培育发展新能源汽车及配套产业。增加中央财政转移支付资金规模，在天然气能源项目审批等方面给予政策倾斜。研究提高老区矿产、油气资源开发收益地方留成比例。建议由中央协调解决“川气东送”销售环节的税收及附加分享事宜，在分成比例上充分考虑资源输出地的后续成本和共享程度。

依托秦巴山区丰富的绿色生态资源、红色旅游资源和历史文化资源，大力发展生态旅游、红色旅游和文化产业。改善旅游交通条件，以高级公路、铁路和机场为依托，加强重点旅游景区对外交通连接，构建“大旅游”格局；打造具有显著竞争优势的区域旅游产品，实现资源、资金和管理的优势互补，避免旅游项目低水平重复建设。建设和完善重点景区的基础设施建设，增强旅游接待能力。深入挖掘巴蜀文化、三国文化、汉水文化，大力发展文化产业，培育一批文化产业龙头企业，推动文化产业发展壮大。

3.借势发展，加快培育区域性中心城市。增强老区与关中—天水经济区、成渝城市群的经济联系，建设连接两大经济区的经济走廊，加强与毗邻经济发达地区的合作，实现借势发展。加快培育区域中心城市，发挥城市对周边地区辐射带动作用。

加快产业集聚。以国家高速公路北京—昆明、汉中—南充高速公路和宝成铁路、西城铁路为依托，重点建设汉中、绵阳、达州、南充、巴中、广元等区域性中心城市。提高区域性中心城市集聚要素的能力，每个城市规划建设一定规模的产业集聚区，将其作为产业发展的平台。构建产城融合发展新格局，共同开拓区域内部市场，积极推动区域产业分工和协同发展，实现错位发展。

完善区域性中心城市功能。完善交通枢纽的功能，完善水利、能源、电信基础设施配套服务。优化空间结构，提高城市对区域发展的辐射带动能力。建立区域一体化公共服务、政策、信息平台，促进要素在不同行政区之间自由流动。以区域中心城市为中心，加快培育和发展中小城市和小城镇，促进城镇网格化发展。完善重点城镇基础设施建设，增强公共服务功能，促进农村人口就近城镇化。

4.加强开放合作，建设统一市场。规范招商引资行为标准和准则，实行相对统一的土地、税收政策，规范产业发展秩序。在产业准入、产品质量检测、环境排放标准和监测等方面加强合作，消除行政壁垒。鼓励跨地区产业融合，探索采取飞地经济、组建联盟、整合地理标识、整体营销等方式深化合作，壮大优势产业集群。大力发展电子商务，建立高效、通畅的商贸流通体系，促进区域内商品市场的一体化建设。建立统一的劳动力市场，加强就业制度改革，在劳动保险、养老保险和失业救济方面统一标准，降低劳动力跨省流动成本。制定相应的人才流动政策，畅通各类人才跨区流动的渠道，解决人才流动中涉及的相关权益问题。加快培育区域科技成果交易市场和产权交易市场，整合分散的产权交易机构，推进交易市场共建，加强知识产权协同保护。建设城乡统一的土地市场，在土地使用、流转、拍卖、征地补偿方面统一标准，盘活存量土地资源，以规范和高效利用土地，促进区域协调发展。

推进区域一体化建设。建立区域协调机制，打破行政分割，发挥比较优势，促进交通、水利、能源、信息等基础设施共建共享和优势战略资源的共同开发利用。在规划、建设、投资、管理和运营上，统一布局、联合建设、共同出资、利益共享、责任共担，有效整合区域资源，实现优势互补，提高区域整体经济效益。制定区域规划条例，通过基础设施对接、产业资源共享、旅游景点互连、生态环境共建，促进老区一体化协调发展。在资金来源上，建议借鉴长三角设立“合作与发展共同基金”的经验，在川陕革命老区内部设立“革命老区一体化发展基金”，用于支持跨行政区的基础设施建设、产业协调发展、科技创新、环境治理和生态补偿，基金的来源按各城市财政收入的一定比例缴纳。

5.创新扶贫开发方式，深入开展开发式扶贫。实施精准扶贫，探索精准扶贫中的产业化之路，努力实现精准扶贫产业化，产业扶贫精准化。创新精准扶贫方式，探索扶贫开发市场化模式，积极谋划一批精准扶贫工程，实施教育扶贫、旅游扶贫、电商扶贫、金融扶贫。大力推进职业教育，实行“9+2”义务教育模式，9即九年制义务教育，2即2年制职业教育，有条件的市县可实行十二年义务教育。设立教育扶贫基金，将在校贫困生纳入教育救助范畴，从根源上阻断贫困代际相传。利用老区丰富的旅游资源，大力发展旅游产业，培育旅游龙头企业，将旅游业发展成为老区支柱产业。鼓励信息基础设施完善、产业开发基础良好、物流条件便利的村镇开展电商扶贫工作。推动政银合作，加大易地扶贫搬迁投入和扶贫小额信贷支持，探索实行资产收益扶持制度，将财政资金投入形成的经营性资产折股配置给贫困户。

优化扶贫资金使用模式。针对过去扶贫“点多、面广、量大、资金少”的局面，优化扶贫资金投放结构，确定重点扶持村镇、人口、产业，做到有的放矢。借鉴“贫困村互助资金”管理和使用方式，设立“扶贫合作互助基金”，发挥财政资金的放大效应，提高农户和社会资本在扶贫开发中的参与度。加大对扶贫龙头企业贴息贷款的支持力度，鼓励企业在贫困村建立产业基地，优先吸纳安置贫困地区富余劳动力就地就近转移就业，为贫困农户提供技术、市场、信息等服务，帮助扶贫对象参与特色产业开发。做好老区内贫困人口建档立卡工作，做好贫困人口精准识别。凡是定向招聘贫困家庭或残疾人家庭的劳动力的企业，根据就业人数给予财政补贴。建立干部驻村帮扶工作制度，开展“联村联户”工作，以定点扶贫、对口支援、下派锻炼等多种方式，落实帮扶责任，将扶贫成果纳入干部考核制度，并与干部任职挂钩。

6.实施生态文明共建，促进区域绿色发展。坚持生态文明理念，节约利用资源、保护生态环境，倡导低碳经济，建设绿色、生态革命老区。建立和完善生态补偿机制，加快建立“环境财政”，把环境财政作为公共财政的重要组成部分，加大财政转移支付中生态补偿的力度。加大各项资源税费使用中用于生态补偿的比重，并向重要生态功能区和自然保护区倾斜。积极探索市场化生态补偿模式，引导社会各方参与环境保护和生态建设。开放生产要素市场，使资源资本化、生态资本化，积极探索碳排放权、资源使用权、排污权交易等市场化的补偿模式。推进生态环境保护一体化建设，以产权交易共同市场为平台，建立统一的排污权、碳排放交易市场。积极争取国家碳汇交易试点，项目交易所得资金用于区域生态环境维护和各项民生支出。

实施跨界污染联防联控机制。深入推进区域内生态环境规划、环境保护设施、环境监测布局、管理监督机制一体化建设。搭建环境监测一体化平台，推进区域环境监测网络一体化，实现区域环境信息共享，提升区域环境监管水平。建立健全环境监测质量管理制度，统一环境监测技术体系完善环境质量评价体系。建立一体化应急监测、预警移动平台及空气质量预报预警平台，提升区域环境监测预警与应急能力，建立健全环境事故应急处理的协调联动机制和跨区域联合执法机制，统一区域环保执法尺度，规范环境执法程序，推进环境预警应急响应和执法联动化。推动空气质量数据联网，加快大气自动监测数据共享，按照国家新修订的《环境空气质量标准》实时发布空气质量监测数据。