欧盟发展的新阶段

欧盟不得不等到英国理清公投的国内政治影响，再真正开始谈判。与公投活动一样，欧盟机构和其他成员国当前只能任由观望者急剧增长，并因此承担巨大的风险

□尼古拉斯·维纶（ Nicolas Véron）

欧

盟一直都处于扩张模式，按照欧盟的说法是增补。英国公投退欧标志着这种扩张模式的反转，欧盟发展进入新阶段。

以前，一些国家有时候可以在法律上置身欧盟之外，却在政治上参与欧盟事务。20世纪初，欧盟预计有几个前共产主义阵营候选成员国在2004年初加入，因此，也经常邀请前共产主义国家参与投票活动。英国在法律上属于欧盟，然而在政治上却完全置身欧盟之外。现在，由于英国脱欧，欧盟再召开定期政府间实质性的会谈，英国便不再参加，即便英国作为会员的基本规范仍将保留。

另一个复杂的问题就是，北爱尔兰和苏格兰虽然在法律上与英格兰和威尔士同属英国，却希望在政治上留在欧盟。英国退欧公投后，苏格兰首席部长尼古拉·斯特金随即宣布，“苏格兰投票决定继续留在欧盟”，并且，“退出欧盟违反了苏格兰的意志。从民主上说，这也是无法接受的……今天下午，苏格兰各部门部长将与关键利益相关者，尤其是商业团体，进行讨论，以强调目前我们依然坚持留在欧盟……苏格兰已投票留在欧盟……我将就留在欧盟的各种可能方式进行讨论。”

从严格的法律意义上说，2016年6月23日的公投对英国和欧盟都没有约束力。英国议会拥有最高权力，但是目前也不太可能逆转选民的决定。《欧洲联盟条约》第50条对分离的程序作了具体规定：“决定退出的成员国应该将其意向告知欧洲议会”。可见，启动退出进程的责任在成员国政府身上。此条款进一步指出，政府一旦通告欧洲议会其退出意向，即开启了这一进程的倒计时，相关主体需在两年内就分离一事达成共识。若是两年后，依然没有达成共识，除非欧盟所有成员国一致同意延长谈判期限，否则该国的成员资格将自动终止。对于努力寻求达成双边协议的健全政府而言，这是一个艰难的过程。

英国的关键问题在于：公投后政府何时根据第50条规定通告其退出决定？前首相戴维·卡梅伦2016年2月份在下议院解释道，公投决定退欧后，“英国人民希望马上开始退出进程”。不过，卡梅伦在他的辞职演讲中提到这一通告将由他的继任者宣布，时间可能将在夏季过后。他宣布：“在我看来，我们应该让新首相在10月份保守党会议开始时到位。”“与欧盟的谈判应该由新首相来启动，何时启动第50条规定并开始退欧的正式与合法程序的决定适合由新首相做出。”

而所有欧盟相关机构领导则在6月24日发布联合声明，要求尽快开始谈判：“无论这一过程多么痛苦，我们期待英国政府让英国人民的选择尽快生效。拖延只会无谓地推迟不确定性。欧盟对于有序推进退欧进程有相关规定。决定退出欧盟的成员国，应该遵守《欧洲联盟条约》第50条所列的规定。我们愿与英国灵活地就其退欧事务进行协商。”

除了尽快启动进程，欧盟机构领导们还希望退欧的后果对所有人而言都是明晰的。他们自然会担忧其他成员国也效仿英国就成员身份启动公投。因为英国主张退欧者声称退欧几乎没有损失，当然这一说法未必成立。因此，欧盟机构领导们希望尽快树立一个先例。目前对这一谈判的结果进行预判还为时过早。欧盟的立场可能是不惩罚，但也不宽容。

在实践上，目前欧盟也难以加速通告发布进程。如上文所述，第50条规定并未为如何启动这一进程留下解释余地。因此，欧盟不得不等到英国理清公投的国内政治影响，再真正开始谈判。与公投活动一样，欧盟机构和其他成员国当前只能任由观望者急剧增长，并因此承担巨大的风险。