加强初级食用农产品安全监管的探讨

黎庆均

监管级食用农产品的相关法律与部门

初级食用农产品销售许可管理。对于食用农产品的销售，《农产品质量安全法》中并无许可制度；《食品安全法》中也无这一要求，农民不需要食品流通许可就可将自产食用农产品在市场上销售；《农产品质量安全法》则对农业行政部门提出了要求，要求其依照规定监督管理食用农产品。因此，在许可监管方面并无要求，食品流通许可证并不是专营食用农产品的必备条件。

初级食用农产品常规监管。《农产品质量安全法》中指出由县级以上人民政府相关部门、农业部门分别负责农产品质量安全相关工作与监督管理农产品质量安全工作，由农业部门监管农民专业合作经济组织、农产品生产企业的销售行为。应以流通环节销售活动来看待食用农产品生产企业的直接销售行为，因此，其监管者为农业部门。此外，对于农产品批发市场、销售企业的以下行为需由工商部门监管，所销售农产品含禁用化学物质、兽药或农药；所销售农产品不达质量安全标准，含有毒有害物质如重金属、化学物质残留等；所销售农产品不达质量安全标准，含生物毒素、微生物、致病性寄生虫。

目前，并无明确的规定可监管一些经营场所不确定、品种复杂的销售行为，如简单加工后的农产品、具有传统工艺特征的产品在城中村、非正规集贸市场、庙会等地的销售行为。

初级食用农产品的具体划分

以生产加工许可为依据划分。食用农产品与食品的区分要点有三：是否在工业生产许可证目录中列入；在实施《食品安全法》前是否有卫生许可证办理要求；是否有收获环节、生产环节之外的加工行为。因此，符合上述三点就不是食用农产品，但在实际监管中并不适用于所有情形。以肠衣为例，该产品实际上是初级食用农产品，虽然存在生产加工环节。

以性状改变为依据划分。农业初级产品是农产品的来源，包含动物、植物、微生物等，这些产品是通过农业活动获得。而农业活动包含现代与传统农业活动，传统农业活动即捕捞、采摘、养殖、种植等，现代农业活动即生物工程、设施农业等。农产品从广义上涵盖了微生物、动物、植物与其产品，直接获得的以及经过粗加工如冷冻、切割、清洗、粉碎、剥壳、去皮等，但其化学品质、基本性状并未被改变的产品。因此，食用农产品的性状改变后就归类于食品。生物的性状多种多样，如豌豆种子的性状与颜色是形态结构特征，植物的耐寒与抗病性是生理特征。根据这一说法，改变了性状的豆芽应为食品，但对于豆芽的界定仍未有统一的标准，关于豆芽的审批也有不同要求，审批部门主要是质监部门或农业部门。审批部门为质监部门则豆芽归属于食品，审批部门为农业部门则豆芽归属于食用农产品。

此外，关于现代农业产品与食品如转基因、无土栽培等的界定，以《农产品质量安全法》为依据，芽苗类经无土栽培种植的产品符合农产品概念，因此，这类产品为食用农产品。以《农业转基因生物安全管理条例》为依据，农业部门需全程监管农业转基因生物的试验与研究，加工与生产，经营以及进出口等。

综上所述，工业加工不应是区分食品与食用农产品的标准，食用农产品应为未经其他食用物质添加的产品。对于这一问题的判断，在实际工作中应与性状改变、生产加工相结合进行分析，对于难以界定的品种，应以《食品安全法》为依据，并与实际相结合制定明确的地方规定。

完善与强化安全监管的措施

国务院机构改革方案的推行整合了多个机构的职责，如国家食品药品监督管理局、国务院食品安全委员会办公室等，并完成了国家食品药品监督管理总局的组建，将相关机构与部门调整为食品药品监督管理部门，如质量技术监督、工商行政管理部门相应的检测检验机构、监督管理队伍。制定食品安全标准、食品安全风险评估工作由国家卫生和计划生育委员会承担，监督管理农产品质量安全由农业部负责，农业部同时需监督管理商务部生猪定点屠宰。

改革精简了监管部门，以两段监管方式替代了多段监管，提升了体系的高效性。虽然改革发挥了积极作用，但食品安全领域仍有一些难以解决的问题，尤其是在监管流通领域食用农产品方面，监管者仍需多部门参与，除了需将办公室职能充分发挥，还需对各部门进行协调，从而实现全链条监管食用农产品。

改进监管体制。科学合理的职责分工是建立食用农产品安全监督体系的重要基础。在世界范围内，不少国家均是设立多个部门来承担农产品的安全监管职责，因此，多头管理并不是问题所在，最重要的是各部门之间的分工，分工的明确与合理关系着监督管理是否能够有效执行。因此，改进与完善体制需将管理体制理顺，对国外的先进经验进行借鉴，建立食品安全工作机制，即由地方负责，统一领导，各方联合，同时各部门协调指导。对于一些难以解决的问题，如监管部门不明确、法律法规无明确界定的，均以《食品安全法》为依据执行，监管部门的制定由县级以上食安委负责，印发形式可采取会议纪要或文件。

开展道德教育。以法律法规手段监管食用农产品有其不足之处，需要对道德教育加以利用，因此，应加强道德教育。人的肉眼难以直接判断食用农产品合格与否，若食用农产品不合格，食用后就会在人体中缓慢积累并产生影响，带来的是一种慢性伤害，对产品质量最为清楚的只有生产者。在农民素质普遍较低、科技手段仍有不足的情况下，仅依靠法律手段难以实现全面的监管，因此，需对宣传引导加以利用，提升生产经营者的公德认识，改善自觉行为，正确认识食用农产品安全质量的意义，明确自身行为所带来的危害不仅会影响消费者也会影响整个社会。通过道德教育宣传提高生产经营者的安全生产意识，生产和经营合格农产品，从而从根本上解决质量安全问题。

推行标识认证。在我国，市场准入制度与标识认证体系率先被应用于猪肉的生产与销售，今后会逐渐推广于其他食用农产品如蔬菜等的生产与销售中。在批发市场准入环节，农产品经“三品”认证，有机、绿色且无公害即有优先权；首次进入批发市场的外地农产品需经有关行政主管部门备案。将包装标签制度推广于农贸市场，将销售标识分配给较为稳定的经营者，并对标注内容制定明确的规定，以种养殖者为例，需将时间与相关的特别条款注明，将销售者的形象与标识联系起来，以此来约束销售者，为追溯安全质量问题提供依据。

加强检测检验。加强检测检验，首先需对批发市场、农产品生产基地加强指导，完善检测设备仪器的配备，对技术人员进行培训，日常监测质量安全状况。需进行检测检验年度计划的统一制定，将经费保障制度完善；为保证检测的公正客观，第三方检测需具备公正性与独立性；通过信息定期发布来进行警示。

（作者单位：东莞市东城农业技术服务中心）