关于美丽乡村建设的推进机制研究

日前，上海市郊区经济促进会、上海人大工作研究会就探索大都市美丽乡村建设的模式，联合开展调研。

一、本市美丽乡村建设基本情况

（一）领导重视，基础扎实，有序推进

2007年以来，全市累计有660个村实施了村庄改造，推进了道路建设、危桥整修、水环境整治等项目，受益农户超过38万户。已完成工作总量的50%左右。中央和市级财政累计拨付专项奖补资金16亿元，加上区县投入资金，带动其它新农村建设资金的聚集整合，全市村庄改造建设累计总投入49亿元。浦东新区棋杆村等10家单位被列入农业部美丽乡村创建试点。

2014年，国务院办公厅下发了《关于改善农村人居环境的指导意见》，本市在总结近年来新农村建设经验的基础上，本市形成以优化农村人居环境为目标的美丽乡村建设方案，列入市委重点工作和市政府实事工程。成立了以时光辉副市长担任组长的上海市美丽乡村建设工作领导小组，发布了《本市推进美丽乡村建设工作的意见》。

该意见明确提出到2020年：完成基本农田保护地区的农户改造。每年评选15个并累计形成100个示范村。持续改善农村人居环境、整体提升村民素质。围绕这个目标，初步测算，未来几年总投资约70亿元，其中市级财政投入将超过35亿元。

（二）以农为本，根植文化，多元发展

本市“美丽乡村”建设成功模式总体有三种：现代农业型（分特色种植和规模种植）、生态旅游型、乡土人文型。

1、现代农业型

农业生产型可分为特色种植和规模种植，两者相辅相成。特色种植，主要是通过品牌农产品或特色农副产品，加产业基地，带动农业旅游业。如崇明县竖新镇仙桥村先后组织了包括壮鹤农机、正农果蔬、粮益粮食、春润水产、惠杰果蔬等6家各具特色的农民专业合作社，推动了7家农家乐持续发展。

规模种植，通常分三种规模种植模式：合作社种植、家庭农场种植、“园区+农户”种植。在规模种植基础上集优质农产品生产、生态环保和休闲观光多功能服务于一体，带动农业体验旅游。

2、生态旅游型

做足农业的生态气息，富有趣味性和可参与性，从而带动旅游经济发展。比如浦东新区新场镇果园村的农民老宅，既有小楼，又有古舍。生活污水都纳入排污设施。优美的生态环境为美丽乡村建设提供了重要的审美基础。

3、乡土人文型

这是一个“乡味文化—旅游—农产品”模式：乡味是主题，文化为亮点，带动旅游、带动农产品销售。比如金山区金山卫镇的渔业村，秉承“修旧如旧”的宗旨，在渔村老街改造上以青砖、黑瓦、马头墙的明清风格，还原渔村老街的古韵，让游客能感受到海文化、渔文化、妈祖文化。

（三）都市乡村，既分又合，特征明显

2007年，本市户籍人口的城市化率已达86.81%，部分地区的“农业、农村、农民”开始出现分离的趋势。首先是农村与农业的分离。工业和服务业已占GDP97%以上的乡村已出现与农业分离，农村经济已不依靠农业。其次是农民和农业的分离。从2000年到2007年，本市农村户籍人口从335.47万降为181.92万（下降46%），农村劳动力人口从256万下降到219万。本地农户中36.2%的农户已经不再经营耕地，真正靠农业为主要收入来源的不超过30万。第三是农民与农村的分离。郊区新城和商务楼宇的兴起，非农经济逐步集中，农村人口的就业和居住与农村进一步分离。

工业化小村镇地区的生产方式已经工业化，生活方式已经基本城市化。这些地区本质上已经不是乡村，其社区管理也很有特色，居民满意度较高。

（四）改善民生，生态为先，效果明显

2007年开始的村庄改造，始终坚持与民生改善紧密结合。目前全市累计约680余个行政村开展了村庄改造工作，受益农户逾38万户。投入资金超过百亿元。

村庄改造之后基础设施明显改善，人居环境得到明显优化。村内道路连通，路面实现硬化，危旧桥梁整修，主要道路两侧和桥头都安装路灯，农民出行条件大大改善。生活污水纳入市政管网、生化污水科学处理、三格化粪池修缮。一些淤塞河流得到疏浚，岸坡重新修整，庭院绿化美化、农宅墙体白化，家庭养殖规范，生活垃圾及时处置。违章建筑逐步拆除。改造后的农村“路平、桥安、水清、岸洁、宅净、村美”，村民生产生活条件显著提升，村庄环境大幅改观。

二、本市推进美丽乡村建设需要关注的问题

（一）认识尚需提高。目前最大的问题，美丽乡村基本上都由区、镇政府在推动，而村民主动发起较少。有些村民对拆违等做法有抵触。主要原因：（1）家庭人员外出就业，留守老人对村庄改造参与感薄弱。（2）违规搭建带来房屋出租收益，整治环境触动既得利益，村民没有积极性。（3）不少村民认为村庄改造是政府和村委会的事，与自己关系不大。此外，有些政府部门对美丽乡村建设的重要性认识不足，部门之间沟通协作不足，办事效率不高。

（二）规划要合理。目前有些规划缺乏宏观视角。在整体性、系统性、有效性等方面比较薄弱。表现在对美丽乡村的功能定位缺乏明确的界定，对不同区域的乡村应该凸显怎样的功能还缺乏分类指导。因为缺乏明确定位，从而对应处理好哪些关系，缺乏系统性衔接。对此项建设能否持续健康有效发展，缺少法治保障。

（三）机制要创新。美丽乡村建设需资金投入。村民养老、绿化养护、道路清扫，环境卫生、垃圾收集，村庄路灯、健身设备等公共设施的长期维护，都需要资金补贴。如果缺乏创新机制，解决资金投入方面存在问题，美丽乡村能否持续就值得担忧。

（四）带动农民增收是关键。目前能带动农民增收的渠道，主要是农产品、农家乐旅游、房屋租金。从示范村反映的情况来看，家庭农场、合作社、旅游公司及乡村工业企业发挥了很大的作用。但职业化水平还比较低，企业化经营能力还比较弱，不解决这个问题，带动农民增收就不显著。

三、建议

美丽乡村建设必须纳入城市总体规划，要避免为建设而建设，要明确建设的动力源泉和可持续机制。为此，提出如下几点建议。

（一）统筹规划是建设美丽乡村的前提条件

要注重各区域美丽乡村的整体布局，避免雷同化、格式化、表面化。要以制度化的形式确定规划，不能随便变更，防止“建了拆、拆了建”的重复浪费状况再现。

规划要从实际需求和未来发展趋势出发，根据村民的生产生活方式及农村人口结构的变化，针对大都市的“农业、农民、农村”三个方面既融合又分离的大趋势，让规划以大都市发展为背景，更多地面向城市、面向市民、面向非农产业。

（二）加强领导是建设美丽乡村的组织保障

要对新城、新市镇、新农村作全方位的思考。其中，新城是按照区域一体化理念来细化城市总体规划的区域性规划，它既有承担疏解中心城市人口和集聚新的产业、带动区域发展的功能，又是处理当代社会经济、生态和社会问题的有效载体；新市镇既有农村接受城市辐射的桥梁功能，又是促进农民实现就地产业转型、就业转移、生活方式转变的重要载体；而新农村是与农业生产相适应的基本形态，无论是发达地区还是落后地区，无论是集约经营还是分散经营，其生产方式都离不开家庭经营这个基本单元。

建设美丽乡村不仅是“三农”部门的责任，更需要综合部门的政策统筹和技术支撑。为此建议进一步明确市农委、市发改委、市规土局三个主要牵头部门职责，明确市农委的组织发动责任、市发改委的政策协调责任、市城乡规划土地部门的统筹规划责任。

要调动区县乡镇的积极性，简政放权，强调服务，发挥块的功能，让区县增添建设美丽乡村的活力。

（三）农民致富是建设美丽乡村的根本落脚点

要坚持农民是美丽乡村建设的主体。在推进美丽乡村建设中，尊重农民的权益，让农民得实惠。既要增加农民的经营性收入，还要重视农民在土地、财产、就业、社会保障和公共服务等方面的权益。要防止和避免通过简单的少数服从多数决策程序来忽视被征地农民的基本权利，防止和避免行政强权推行而无视农民的基本权利。

要高度重视培育新型的农村集体经济组织，为之创造良好的环境。借鉴和引入农村股份合作制的模式，让农民变股民，资产变资本，使广大农民既成为建设美丽家园的劳动者，又成为开发美丽乡村的投资者。

（四）创新机制是建设美丽乡村的活力所在

要切实解决美丽乡村建设的财力保障。必须在资金来源上创新建设机制。

一是要充分挖掘农村资源。盘活本市1195平方公里的农村集体建设用地。让这些土地资源成为美丽乡村建设的物质基础和潜在财富。要结合“锁定总量、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的新一轮土地调整政策，从扩大宅基地置换试点入手，在统一规划基础上完善功能定位，提高容积率，挖掘土地潜力，变资源为资本。

二是要充分发挥市场配置资源的作用。学习借鉴浙江的经验，鼓励吸引社会资本参与美丽乡村建设。政府的精力应该集中在抓公共基础设施建设、规则和标准制定、市场和环境卫生监督等，让社会资本按照规则和标准有序参与。

三是要鼓励集体经济组织把规模化的特色农业产业与特色乡土文化结合，形成农旅结合的美丽乡村产业链，为农民开辟就业岗位，拓宽致富门路、增加财产性收入；让市民亲近农村天地的自然美，体验农村生活的朴实美，回味农村乡愁的人文美。