齐心协力，让“道交条例”成良法

乔骏

7月25日，《上海市道路交通管理条例（修订草案）》提请市十四届人大常委会第三十一次会议一审。这部法规承载着市委提升市民文明素养、城市文明程度的厚望，体现了市政府坚定不移加强综合交通管理的决心，反映了市人大民主立法、科学立法的理念，注定将对上海产生深远的影响。

民主立法、科学立法

交通管理状况最能体现一座城市科学管理、系统管理的真实水平。依法加强道路交通管理，对不断提高城市软实力和竞争力，提升城市吸引力和影响力，具有十分重要的意义。《上海市道路交通管理条例》制定于1997年，其后于1999年、2000年和2001年作过三次修改完善。条例实施以来，对促进本市道路交通的有序、安全、畅通，提供了重要的法治保障。随着本市经济社会的快速发展，本市的道路交通状况发生了巨大变化，突出表现在车辆保有量和驾驶人数量持续增长而路车矛盾日益突出、综合交通管理面临诸多短板等方面，条例已明显滞后于现实管理需要。另一方面，《中华人民共和国道路交通安全法》及国务院实施条例相继于2003年、2004年颁布实施，全国已有30余个省、自治区、直辖市以及多个城市制定了配套的地方性法规或规章，本市已严重滞后。为维护法制统一，加强依法治理，解决突出矛盾，亟需尽快对条例作出修改。

加强综合交通管理是今年市委明确的两项“补短板”重点工作之一。几个月以来，在全市一线干警的辛勤努力和广大市民的参与支持下，道路交通违法行为明显减少，交通事故明显减少，交通秩序明显改善，为条例修订积累了实践经验、创造了有利条件，同时也要求通过修订条例来固化交通大整治的有效措施，为从严、规范、科学执法提供法制保障。

市人大对该项立法高度重视，在常委会领导下，市人大内司委会同市人大法制委、常委会法工委等贯彻抓早抓质量要求，从年初起即与政府平行开展立法调研，全面收集研判立法需求，广泛吸收各方意见，并赴广东等地学习考察。4月份以来，结合监督和支持交通大整治，开展专题调研和执法检查，深入了解交通大整治为地方立法提供执法实践等情况。该项立法由市人大常委会副主任薛潮和副市长白少康共同担任工作组长，使得人大相关委员会与政府相关部门保持密切互动，协力做好草案起草修改工作，形成立法工作合力。为坚持人大主导，主动协调破解难题，市人大内司委汇总梳理立法重点难点问题，与市政府有关领导及相关部门反复沟通交流，推动各方不断增进立法共识，并多次召开座谈会、研讨会，邀请专家对重点法律问题进行论证。市人大常委会主任殷一璀，副主任吴汉民、薛潮等常委会领导多次通过专题会议、专题调研、执法检查等形式，推动解决立法重点难点问题。为坚持开门立法，广泛汇聚民意民智，市人大内司委会同常委会人事代表工委开展人大代表问卷调查，请代表带着立法重点难点问题下社区，召开座谈会倾听群众意见，回收代表和市民问卷分别达356份和8566份。代表和市民充分肯定交通大整治成效，希望通过立法进一步坚持法治引领，完善城市交通的常态长效管理机制。常委会研究室组织媒体对问卷调查结果进行多角度报道，使立法过程成为社会参与、社会动员、宣传普法、凝聚共识的过程。

综合施策、疏堵结合

本次法规修订不仅仅是对《道路交通安全法》及其实施条例进行细化和补充，而是立足于超大型城市道路交通管理的实际需要，针对管理和执法过程中遇到的突出问题，力求制定一部体现地方特色的、综合性的道路交通管理法规，为本市道路交通执法提供强有力的法律保障。法规修订草案共八章七十八条，对现行条例作出全面修订，并增加了交通规划与设施、停车管理和综合治理三章，体现了对道路交通的全过程、多维度管理，在交通管理理念、公交优先发展举措、道路通行和停车管理、综合治理、违法行为处罚等方面有不少亮点和创新。

在交通规划与设施方面，修订草案协调道路交通相关规划之间的关系，完善公交专用道规划、公交线网优化、慢行交通保障等规定；明确交通影响评价的地位和作用；通过明确责任主体实现交通拥堵点的常态化治理。

在车辆和驾驶人管理方面，修订草案对车辆登记限制措施、临牌申领、机动车驾驶证申领、非机动车目录管理等作了相应规定；增加对违反交通违法记分管理行为的禁止性规定。

在通行管理方面，修订草案明确可以上道路行驶的车辆种类，细化公交专用道的通行规则；对机动车和非机动车、行人的通行规定、让行规定等作了补充规定；确立了交通事故快速处置制度。

在停车管理方面，修订草案确立道路停车泊位设置总量控制原则；引导住宅小区、医院、学校、商业街区等的停车需求，设置时段性停车泊位；对公安机关交通管理部门设置禁停标志、标线的措施予以固化，同时明确临时停车行为规范；确立各类停车资源的补充和共享机制；对长期占用道路停车资源车辆的处理作了指引性规范。

综合治理是修订草案新增重点内容，明确了以政府部门为主导，加强基层治理，落实单位交通安全责任，引导社会公众积极参与，推广使用先进科技，通过征信管理、宣传教育等多种手段，推进道路交通协调发展。

在法律责任方面，为固化大整治成果，修订草案坚持从严的立法价值取向，聚焦现实管理需要，借鉴兄弟省市立法经验，进一步细化和补充了交通违法行为的法律责任。

群策群力、精雕细琢

道交立法关系广大群众的切身利益，涉及面广，立法难度大。尽管市政府在修订草案起草过程中，市人大提前介入，从问题导向和需求导向出发开展了深入的研究论证，但为经得起实践考验和时间检验，法规修订草案仍需要通过常委会审议来精雕细琢，不断完善。在7月28日上午的分组审议中，常委会组成人员对法规草案，特别是立法理念提出了很多建议。

市人大常委会副主任钟燕群指出，修订草案中的各类主体间的“权责义”要尽可能平衡。考虑到人民群众的生活及出行便利和现有的道路资源尚无法满足全部合理需求的前提下，执法措施要尽量精细化，多一些柔性的措施，要有“因时因地制宜”的思想，兼顾各方利益诉求。不能顾此失彼，要体现兼顾统筹、综合施策的思想。

沈志先委员指出，对交通违法的整治要从严管理，按照以人为本的理念，把上位法中依法管理和方便群众的原则贯穿条例始终。从严执法和教育要密切联系，文明执法和规范执法要在条例中明确。

丁伟委员指出，政府部门在执法中要注意将教育和处罚相结合，教育是前提。我们现在执法力量严重不足，需要大家群策群力，通过立法智慧解决存在的问题。

叶青委员指出，要注意同周边如长三角其他省市道路交通法规的衔接问题，避免造成冲突和矛盾。要注重“以德治国”和“依法治国”的统一，在依法处罚的前提下，也要注重教育，不能“以罚代教”。

陈东委员指出，在交通组织方案调整方面，可以根据具体路段的拥堵情况相应设置信号灯等设施，既节约了警力配备，也保障了交通畅行，还保证了警民人身安全。

张丽丽委员指出，交通事故有很多情况是由于行人行走不当造成的，草案中有关行人通行规定比较薄弱。对行人通行进行规范也是提高市民文明素养和城市文明程度的很好机遇。

潘志纯委员指出，要把公共交通发展起来，鼓励大家多使用公共交通，要通过加强顶层规划、每年多办几件实事、财政加强投入、市民组织号召等方面多管齐下，从根本上解决上海交通问题。