蔡继明：三份建议助推城镇化建设

祁彪

曾任全国政协委员15年，如今又身为全国人大代表的清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授，今年已经是连续18年参加全国两会。

在今年的人代会上，蔡继明围绕城镇化建设，提出了加快农民工市民化、推进征地制度和农村宅基地制度和城市土地公有制结构三位一体、房地产去库存标本兼治等建议。这些建议，或许将为解决我国城镇化建设中所遇到的问题，提供一种可行思路。

农民工市民化特大城市应降低门槛

多年关注农民工市民化问题的蔡继明认为，当前我国户籍人口的城镇化率较低，在城市人口的二元结构中，户口对农民工生活的各方面都产生了较大影响。

蔡继明表示，去年我国官方公布的国家城镇化数据显示，常住人口城镇化已经达到56.1%，但是户籍人口占全国总人口的37.5%。常住人口城镇化率和户籍人口的城镇化率相差18个百分点，用18乘以全国人口数大概是2.7亿的农民工。他们进了城但并没有户口，与有户口市民相比，这些人在就业、教育、医疗、住房、社会保障等各方面存在较大的差异。

据《国家新型城镇化规划（20142020）》预测，2020年我国城镇化率将达到60%左右，这就意味着更多农村人口会进入城市。根据部署，到2020年我国户籍人口城镇化率也要提升到45%左右。相对于已经达到56.1%的常住人口城镇化率，当前我国户籍人口城镇化率尚不足40%。

对于相差的这18个百分点，蔡继明认为在未来5年当中，户籍人口城镇化率需要提高3个以上的百分点，每年以1.3%的速度增长。“就是说到2020年要解决1亿农业户口变更。这是非常庞大、艰巨的任务”。

蔡继明还指出，目前农民工半城市化的现象，在一定程度上加剧了劳动力短缺的局面。“因为进城不能落户，迁徙人口不能定居，必然导致农民工在中年以后就要考虑养老问题。如果没有基本的社会保障，就又会回到农村，这样人为减少了有效的劳动力供给”。

而对于如何制定、调整、改进相关的政策，实现户籍人口城镇化的目标，真正解决农民工市民化问题，蔡继明表示，在政策上，需要切实推进我国户籍制度改革，调整、改善我国人口迁移政策。同时他建议，特大、超大城市降低进城门槛，吸纳外地农民工进城落户。

“我不赞成一味限制特大超大城市人口的数量。我国的城市化是指全国城镇人口占总人口的比例，而不是某一个城市的城镇化。特大、超大城市集中了最优质、数量最多的公共资源，本应该为我们国家户籍人口城镇化水平作出应有的贡献。”蔡继明说。

房地产去库存不应让农民工当“接盘侠”

根据中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞估计，截至2015年年底，我国商品住房总库存预计达到39.96亿平方米。其中现房库存约4.26亿平方米，去库存化周期23个月；期房库存约35.7亿平方米，需要4.5年来消化。

有观点认为，2.7亿名农民工，只要10%的农民工实现市民化，这对去库存会非常有效。对此，蔡继明认为，不能指望农民工去库存，原因是，当前全国商品住房平均销售价格约为6500元/平方米，如果按照90平方米估算，加上税费、装修等费用，保守计算一套房子总费用为50万元。据国务院的数据，外出农民工月平均收入2864元，如果平均一个农民工家庭有两个人工作，其年家庭收入约为5万元，房价收入比达到10倍。30%的首付，也要拿出3年的全部家庭收入。如果考虑税费和装修等费用，负担会更大，农民工社保、工作稳定等方面都存在很大不确定性。拿出自己所有积蓄，后面没有稳定的工作、没有医疗社保等配套制度，农民工进城买房风险性较大。

“当前商品房是过度投机行为拉高了房价，以至于刚需很难得到满足。衣民工进城最大的门槛是高房价。应该先把房价降下来，你不提降房价，现有库存按照现在的价格，农民工进城根本买不起房。”蔡继明说。

针对房地产去库存，蔡继明提出了调整房地产供给结构的“治本之策”，建议开辟一个准商品房市场。准商品房即自住型商品房，居民购买以后在一定期限内不许卖，政府根据政策可以灵活调整交易期限。“个人的第一套房价格应该比较低，面积比较小，档次比较差，可以允许在交易期满后转让或卖出，用以改善居住水平”。

蔡继明称，这样就能够让城市中等收入甚至中低收入的绝大多数居民，享受到第一套准商品房。

土地改革需三位一体城乡互动

城市居民的住宅可以卖给出价高的任何人，而农村居民的住宅不能卖给出价更高的城市居民，只允许卖给本集体土地所有制成员，这是明显的所有制歧视。

去年全国两会召开前夕，全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域实行土地制度改革试点，试点方案涉及征地制度改革、农村集体建设用地入市以及农村宅基地制度改革，即俗称“三块地”改革。然而，这“三块地”的改革是被割裂开来，各自孤立进行的。

蔡继明认为，在城镇化大背景下，征地制度、建设用地制度和农村宅基地制度的改革，按照“三位一体”城乡互动进行，对“三块地”进行通盘考虑和顶层设计，才能顺利达到预期的目标。

首先，按照宪法的规定，把政府的征地行为严格限定在公共利益范围之内，对于在公共利益范围之外需要占用农村的土地，在符合规划的前提下，一律通过农村土地入市交易的渠道来获得。

其次，尽快启动宪法修改程序，建议将宪法第10条第1款改为“城市的土地以国有制为主体，多种所有制并存”，或者改为“城市的土地实行公有制，包括国家所有和集体所有”。只有这样，农村集体建设用地进入城市从而构建城乡统一的建设用地市场才有宪法依据。

第三，农村集体经营性建设用地入市不能仅限于过去的乡镇企业用地。在保证满足农民自住房需要和公益性需要的前提下，允许农民对集体建设用地构成和用途进行必要的调整。

第四，应允许农村集体宅基地使用权转让、出租、抵押和担保。允许非自住性宅基地使用权担保、抵押和转让，建立进城落户农民宅基地有偿退出机制，赋予其农村宅基地使用权出租、担保、抵押和转让的完整产权，允许进城落户的农民用宅基地使用权换房（通过城乡建设用地增减挂钩）；对于符合享受公租房条件的农民工，不能强迫无偿放弃原宅基地使用权。

与农村宅基地制度改革相配套，可以取消禁止城镇居民到农村买房的规定。城市居民的宅基地，所有权虽然是国家的，但是其使用权可以出租、抵押、继承和转让。而农村居民的宅基地（使用权）却既不能出租、抵押，又不能转让。城市居民的住宅可以卖给出价高的任何人，而农村居民的住宅不能卖给出价更高的城市居民，只允许卖给本集体土地所有制成员，这是明显的所有制歧视。

最后，探索在农村集体之间直接实现城乡建设用地增减挂钩。允许偏远地区的农民（集体）在将其节省的建设用地（包括宅基地）复垦后得到的建设用地指标，转让给城市周边的农民（集体），后者可以直接将其相应的农地转变为建设用地，或自主开发利用，或通过城乡统一的建设用地市场进行交易。

“城中村和部分棚户区的土地属于农民集体所有，在城中村和棚户区改造过程中，这些农民集体的土地没有必要也不应该征收为国有，而应该按照党的十八届三中全会的精神，在符合城乡统一规划和用途管制的前提下，与国有建设用地同等人市，同权同价，从而让这些土地的所有者平等参与城镇化进程，公平分享城镇化成果。”蔡继明说。