改革是最生动的实践

马光龙 马泽

【摘 要】本文试图通过对财政改革目前的重点问题进行分析和探讨，进一步厘清当前财政改革需要从深化财政支出管理改革、深化预算管理改革、深化税制改革、深化省以下财政体制改革等几方面重点突破，同时提出财政改革其实是政府自身改革的另一面，财政改革也需要和政府其他方面的改革相适应和配合才能取得好的效果。

【关键词】财政；预算；支出；改革

当前，我们处于“三期叠加”的新常态下，一揽子前期改革措施逐步落地，上半年全国经济运行缓中趋稳、稳中向好。但我们仍要清醒的看到，经济下行压力仍然较大、资本市场动荡、金融风险增加、产能严重过剩、利益矛盾交织、人口老龄化加剧等问题凸显，财政面临的中长期压力前所未有。

对照当前财政体制机与现代财政制度的目标要求来看，还有一些问题凸显：一是政府和市场的边界不清晰，导致各级财政过多介入和干预了市场经济活动。一些地方将相当分量的财政资金投入一般竞争性领域，擅自出台税收优惠政策、税收返还、贴息贷款等，干扰了市场健康运行，影响公平竞争。二是财政资金抛开社会力量开展了大量公共服务，尤其是公益服务。各级政府延续了“财政包办、政府包揽”的传统思维，缺乏广泛动员社会力量，而自身集决策、服务、监督于一体，造成了社会资本闲置以及公共服务尤其是公益服务缺口大、质量低、不平衡等问题。三是事权、财权责任不清。纵向来看，事权方面：各级政府事权交织混杂：一些领域“无人过问”，一些领域“九龙治水”；财权方面：中央收入集中、地方财政困难，各级各部门专项资金名目繁多、分配范围散、支持对象乱、随意性大、多头安排。横向来看，事权和财权划分不清晰、不匹配、“苦乐不均”，直接影响财政资金发挥最大效益。四是预算约束不严。随着预决算信息公开的力度不断加大，预算更加全面细致的在“阳光”下运行，但是支出模糊化、约束不硬化、审查形式化普遍出现。五是绩效评价和考核粗放。缺乏对评价方法的创新，难以建立统一完善、客观科学的评价指标体系，评价效果有待提升，结果运用缺乏刚性。

面对重重困难和严峻考验，我们要结合地方实际，落实中央总体部署，进一步深化财政改革，坚持社会主义市场经济改革方向，紧紧围绕推进政府治理体系和治理能力现代化，以改进预算管理、完善税收制度、明确事权和支出责任、优化财政支出结构为重点，充分发挥各方面积极性，加快建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化、有地方特点的现代财政制度。

一、要进一步深化财政支出管理改革，建立结构优化、导向明确的公共财政支出制度

要优化和调整支出结构，规范财政支出范围，引导处理好政府与市场的关系，与切实转变政府职能做好衔接，坚持“有所为有所不为”，坚持让市场在资源配置中起决定性作用。与此同时，压缩行政运行成本，按照轻重缓急逐步提高对基本公共服务保障水平，切忌大包大揽。此外，还要创新财政支持引导经济社会转型发展方式，激活社会资本活力，释放改革红利。例如：逐步退出一般性竞争领域， “兜底线、促公平”，明确 “政府主导、社会多方参与”的思路，大力倡导社会力量进入公共服务领域。

二、要进一步深化预算管理改革，让现代预算制度充满“阳光”

目前财政信息公开已呈现制度化、规范化和系统化的特征，但突出的问题是仍没有很好的说明财政支出的目的和效益。但从制度设计出发点看，除涉密资金以外的预决算信息公开要求细化公开到支出功能分类的项级科目，并做到公开全过程、全覆盖，“公开是原则、不公开是例外”，其目的就是能更加清楚细致的回应社会公众对财政支出的结果的关注，但从目前的实施情况看，没有很好的达到预期效果，尤其是缺乏对于支出绩效的回应。“阳光”下运行，同时也将为推进全口径预算管理、改进年度预算审核和控制方式提供有力支持。

三、要进一步深化税制改革，建立结构优化、社会公平的税收制度

“社会公平”作为税制改革的目标有着极为重要的意义，无论是“营改增”，还是个税改革，亦或是下一步的房产税、资源税改革，税制的改革道路应该通向实现社会公平的远方。但税制改革意义重大、涉及面广、影响度深、情況复杂，必须紧紧贴近时代脉搏，考虑长远和整体，通盘考虑、系统谋划，“走小步、不停步、少走弯路回头路”，积极、稳妥的逐步推进。重点考虑健全地方税体系、清理非税收费、提升税收保障能力、创新财税政策等。

四、要进一步深化省以下财政体制改革，建立权责对等、事权和支出责任相适应的制度

科学划分事权是现代财政制度运行的基础，是深化财政改革的前提。结合中央与地方事权划分情况和地方实际，按照实事求是的原则，对省以下政府主要事权清单逐项甄别，明确省、市、县、乡的事权范围，进而明确各级政府的支持责任，探索拟定省以下主要事权清单，可在卫生、教育等基本公共服务领域先行先试。在此基础上，进一步理顺、匹配各级政府的收入划分。同时完善转移支付制度，建立一般性转移支付的增长机制，以“壮士断腕”的决心压减整合专项转移支付，同时分配方式的创新也要紧紧围绕“服务社会治理创新”的目标，逐步将省以下财政体制改革推向深入，向法制化、规范化和科学化靠拢，才能为“做大蛋糕”生财、“分好蛋糕”用财、“管好蛋糕”理财提供强大动力。

五、结语

我们还要看到，财政改革其实是政府自身改革的另一面。财政改革的问题从来不是孤立的技术和操作层面的问题，很大程度上是公共治理问题、是政治问题，中央明确指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，财政制度本身就是国家治理制度和政治制度的重要组成。政府方方面面的改革都离不开财力的保障和支持，财政改革也需要和政府其他方面的改革相适应和配合，所以财政改革与政府自身的改革相互促进、互为条件、相辅相成。

当前，新一轮财税体制改革已进入深水期，我们有理由相信，中国财政有智慧、有力量、有条件在2020年基本建立现代财政制度，到那时再回首，改革就是最生动的实践。