地方综合配套改革试验区法治构建

摘 要 随着十八届四中全会依法治国新内涵的提出及习近平主席对一体化法治社会建设的诠释，法治建设成为当今时代发展主题之一。我国自2005年开设综合配套改革试验区以来，对其全面或某一方面研究越来越多，但从立法角度解析却寥寥无几。因此，对综改区立法实证分析在法治建设要求下就显得尤为必要和重要。因此本文将对综改区立法实践中突出问题进行剖析，并探索出法治解决的具体构想。

关键词 综合配套改革试验区 立法问题 法治构建

作者简介：张朝，山西大学法学院2013级在职法硕。

中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-221-02

一、综改区立法现存问题

整体来看，综合配套改革试验区或多或少有相关法律保障，但这些立法规范往往不同程度存在缺陷和空白。现存有的大多法律规范体系已经不能满足综改实践发展的新内容。改革创新与立法规制之间冲突及潜在的法律问题具体可以整理为以下几个方面：

（一）国家层面最高统一综改立法的缺失

自综合配套改革试验区设立以来，全国人大未出台一部最高法律规范以此规制所有综改区发展的基本问题。国务院也未制定出此方面的行政法规，14个综改区改革总体方案经过国务院批复，但仍未在示范性高的法律上在作出确定，也未显现出国家法律对综改区发展的重视。另一方面，统一法律的缺失使综改区的先行规定权也未确定。地方先行规定权的缺失对综改区部分创新发展带来制约。如：天津滨海新区的金融改革是其综改发展的重要课题之一。天津地方立法不能与国家层面金融立法相关规定有冲突，当然也不允许作变通或调整性规定，地方的先行和变通规定权也没有法律依据，以此发展下去，滨海综改区的金融改革就会受阻甚至进行不下去。地方性立法固然有其具体性和可操作性的特征，但它仍未具备全国性法律的纲领性和原则性特点。全国性法律能够从全局角度看问题，以整体利益的眼光解决最基本问题。它不仅为综改区的先行先试和和试错权作出具体规定，也会其他地区的改革做出示范作用。随着综改区的深化发展，制定全国性法律的条件已经成熟而且非常必要。

（二）综改区域立法存空白、滞后和模糊地带，未形成完备体系

综改区先行创新一套适合自己的措施方案，但仍在部分重要方面存在法律未出台的情形。区域法律空白现状使部分领域无法可依。如：武汉城市圈建设两型社会是其综改目标，此时伴随发展就会显现出新事物和新问题，棘手的问题主要有流动人口管理问题和城市圈交通运营建设等，但在这些方面都还没制定出相应地方性法规。类似情况还有滨海综改新区产业投资基金，在此方面没有专门性法律文件为发展作出具体规范。

此外，综改区立法滞后就像把改革捆绑起来，阻碍了创新发展深入进行。其中较为明显的表现有：各综改区发展的推进使城市建设用地流转成为当下趋势，但这与《土地管理法》不符，因此，要保证土地改革体制创新，就需对当下不符合的法律规范进行补充、修改和废止。另一方面，综改区的立法也未能与国际惯例和通行做法相适应，使在国际竞争和“走出去”发展方面受阻。

另外，综改区法律模糊问题也是阻碍其深入进行的原因之一。最为突出的表现是湖南湖北两型社会建设中制定的相关就业促进方面的法规，大多为政策性软法律，硬性程度不高，可持续性不强。

综上，法律缺失和模糊造成综改区未形成完备的法律体系，对综改区各领域和整体发展都是一种阻碍，需进一步完善和加强解决力度。

（三）先行规定权未确立，与上位法绝对一致性不能适应先行先试需要

其次，综改区立法与上位立法保持一致性的要求，与其先行先试的需要不相匹配。综合配套改革对立法体系的综合性要求更高，一部分立法已过于陈旧需要立新，或者需对现行法律进行变通与修改的创新立法，而我国《立法法》规定地方性法规不应同其上位法相抵触。因此，综改区的立法不能对国家层面的法律进行突破调整和变通。这也正是地方先行规定权未确立的局限所在。但是，综合配套改革若是在既有的法律规范框架下开展就不具有先行先试的特点，也不可能实现综改方案的任务及促进社会主义市场经济体制发展的目标。例如：国务院定位山西省综改区为山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区，鼓励其进行增长方式转变和实现资源型城市发展。若要实现此项任务的完成，我们需要对我国现行的资源型立法的相关规定予以健全。虽新《立法法》增添规定全国人大常委会可授权部分地方调整或暂停适用部分法律，这一条规定有其进步之处，但付诸实施和距离实施成功仍需大量的时间。所以说，目前综改试验区立法机制与其所要实现的任务是有偏差的，确立适合综改试验的立法机制也就凸显出非常重要。

（四） 综改区立法过程公众参与度不高

当前对于试验区地方立法而言，由于我国没有一部《行政程序法》，所以在民众参与的问题上，凭借的大多数是各个单行法规的零散规定。而在这些零散规定当中，也只是“提到”公众参与，对其参与的具体程序没能做到细致的规定。根据对综改区立法实践的考察，在立法过程中较少有公众参与，对相关法规起草文本也较少公布。在报刊和网络媒体上公布的相关立法信息，仅部分公民能了解到。存有部分综改区农村尚未大面积普及报刊和网络，公民对综改区有关于改革的立法信息知情不充分。

二、解决综改区立法问题建议和构想

对于当前地方综合配套改革与法律之间的矛盾和冲突，我们需要采用完善立法保障的方法最终实现既能实现改革发展的需要，又能维护和实现法律的价值。具体构建综改区的立法保障思路如下：

（一）制定国家层面的统一立法，确定综改区先行规定权

综改试验区已经建立10余年，仍未出台一部中央层面的立法。故在综改时局发展稳定下，全国人大应颁布一部《地方综合配套改革试验区法》以此来解决改革发展的基本问题。在基本法律中可以明确综改发展的原则、主体、授权立法和责任承担等基本问题。以全面高度视角出发，以整体利益的眼光来对待综改区的体制创新。

从另一角度，也明确了综改区法律地位，从法律层面重视综改，加快其法治发展进程。同时也非常重要的一点是确定综改区的先行先试权和试错权，以法律程序来解决我国新修改的《立法法》关于确定经济体制改革方面授权的具体事项及应遵循的原则等问题。同时，也应更加关注新增关于赋予地方立法权及权力边界确定等问题。此部基本法颁布以后，作为全国性法律，也为非综改地区适合自己特色改革提供了很好的范本，实现社会主义市场经济目标的实现。

（二） 对综改区立法补、改、废，形成完备法律体系

随着综改的深入 ，法律的滞后、空白问题日渐突出，这样法律非但不会加速综改进展的，还会成为改革行进道路上的绊脚石。综改区立法应紧随实践的脚步适时修改、补充和废止，使改革和法治并驾齐驱。这样才能实现改革障碍的排除和法律冲突的化解双利双赢。例如：2002年天津滨海区制定的新区综改方面的条例已经跟不上综改发展步伐，于是，为推进新区的发展，加快发展开放的脚步，滨海新区对原来的条例进行了修订。此次的《修订草案》对体制管理创新、创新改革、便利贸易投资、建设生态文明等做出了规范。此项举动为新区下一步深化改革提供更加有力的法治保障，也更好支持综改区的建设发展。因此，法规跟随改革进程逐步完善是综改区全面发展很重要的一步。另外，对于综改区法律体系中不协调、不一致等问题依然突出，党在十八届四中全会中提出了形成完备的法律体系目标。而形成地方立法法律体系的完备，首先要加强重点领域立法，增强法律法规的系统性，解决因体系性不强导致法律规定在逻辑上价值取向相互不统一的问题。其次，对于落后于改革发展的法律规范及时清理，可选择定期或集中清理的办法。总之，嘉庆综改区的立法科学化为依法治国提供坚实后盾。

（三） 加强综改区政策法律化，强化对效力高的法律进行解释

以综改区立法出现问题可以得出综改区软政策性文件及规定过多而强制性法律所占的比例过少。在政策法治化提出的情形下，它更向往一种把政策具体化到措施规定到法律中，使其具有更高的效力。

另外，对于法律中一些规定模糊的法律责任承担问题也应明确化，加强对强制性法律效力的解释，强化法律责任的承担，这样法律的规范性才能真正的发挥。在这过程中，政策与法律的平衡把握也非常关键。政策主要包括中央政策和地方政策，在实现法律明确具体化进程中，法律相对于政策应处于主导地位。因为法治社会的要求，综改区也应在法治的环境中改革前进，而不能主要依靠政策的指挥。

（四） 加强综改立法公众参与力度，完备监督体制

党的十八大将依法治国新内涵具体化，其中一项为“拓展参与立法途径”、“保障人民知情权、表达权和监督权的实现”。因此，综改区的立法只有经过民主环节才能实现法规的高质量和民主科学性。对此，新《立法法》开展立法协商，完善论证、听证和草案公开征求意见等制度以此提高立法质量。公众参与可从三阶段实现，首先是在地方立法存空白滞后的情况下，地方民众可以对立法机关提出需要立法的项目，立法机构对其提出的建议进行审核和书面答复。其次，在法律起草阶段，让民众对自己切身感受的法律条款提出自己的经验性建议，立法起草机关可以将其列入意见簿中加以考虑。最后是在法律已经出台的情况先，适用一段时间以后，可询问民众的评价及对具体实施情况加以监督的意见。在各个阶段，民众真正参与法律起草、制定和监督等过程中，也可达到知法、懂法和守法的目的。这样出台的法律才能指导综改区长久而稳健的发展。

综改区的创新发展，不仅关系到综改区域各方面综合全面发展和稳定，更关系到全国整体在国际上综合竞争能力的提升，它承担着艰巨的发展使命。对地方综改试验区法治问题的探究，是法学研究和综改发展研究的一个前沿性问题。希望本论文有对综改区立法问题提出中肯的建议和构想。

参考文献：

[1]温万名.综改试验区“先行先试”与法治的协调.经济师.2014（9）.

[2]史凤林.先行先试与法治一体化建设.山西日报.2013-03-26（2）.

[3]李竹兰.论国家综合配套改革试验区的立法保障.天津师范大学学报.2007（3）.

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