浅析政治协商会议对人民代表大会的补充作用

摘 要 “两会机制”作为一种“政治——社会”相互动的有效模式，为我国政治文明建设贡献了一份重要的力量。在“两会机制”的模式下，政治协商会议又对人民代表大会起到了不可忽视的作用。本文将基于“两会机制”的视角，重点分析论证政治协商会议是如何作用于人民代表大会并达到了一种怎样的效果。以期为推进国家治理能力现代化和进一步推动“两会机制”的建设和完善提供一些理论支持。

关键词 两会机制 两会 人民代表大会 政治协商会议

作者简介：杨欣悦，南开大学周恩来政府管理学院，研究方向：中国政治思想史。

中图分类号：D627 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-144-03

在我国，“两会”是指人民代表大会和人民政治协商会议。“两会”可以指代两个层次，一个是全国人民代表大会与全国人民政治协商会议；另一个是地方各级人民代表大会与政治协商会议。本文主要讨论第一种层次，即全国人民代表大会与全国人民政治协商会议。之所以被称为“两会”，是因为自1978年以来，两场会议的会期基本重合：政协于每年3月3日开幕，全国人民代表大会于每年3月5日开幕。随着我国各项政治制度的不断发展和完善，目前二者已经成为一种相互协调、相互作用、不可分离的有机体，且在“两会”闭会期间仍发挥着重要作用。故我们将其称为一种机制，即“两会机制”。

众所周知，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人民代表大会作为人民代表大会制度的载体，是我国最高国家权力机关；政治协商制度是我国的基本政治制度，中国人民政治协商会议是我国政治协商制度的重要载体，承担着政治协商、民主监督、参政议政的重要职能。那么政治协商会议是如何作用于人民代表大会并达到了一种什么样的效果呢？

目前国内学者对于两会机制的研究正在不断深入，并取得了良好的成就。例如，学者盛林认为：“两会机制”是在执政党的推动下客观形成的、用来管理国家的依赖机制，“两会机制”不但增强了中国政治的有机性，而且还构建了中国特色的民主实现模式。①学者唐静认为：“两会机制”实现了人的多样性与人民同质性的统一，不但为中国特色社会主义完善了正当性与合法性基础，而且还验证了国家—社会互动理论的有效性，为现代民主国家建设开辟了新的理论视野。“两会机制”为社会主义民主政治的理论发展提供了宝贵经验，是我国现代政治文明建设的重要生长点。②

以上两者都是就政治协商制度的宏观价值，现实意义等方面对两会机制做出相关论述。然而，在两会机制的模式下，政治协商会议对于人民代表大会又有哪些作用呢？学者盛林认为，“人民政协的政治角色经历了一个渐进的制度变迁过程，不断实现了对人大制度、政党制度、社会主义民主制度的嵌入。” ③除此之外，笔者没有找到其他学者、老师对于该论题进行论述的相关文献。

然而，盛林老师也只是对人民政治协商会议的作用做出了一个宏观概述，并没有具体说明政治协商会议对于人民代表大会有哪些作用。本文将从如下六个方面来论述本文的中心论点——即政治协商会议对人民代表大会的补充作用。

一、政治协商会议拓宽了人民代表大会意见表达的广阔性

如果从政府运作过程的角度研究政府，我们可以将政府过程简单归纳为四个环节，分别是意见表达、意见综合、决策和决策的施行。人民政治协商会议的存在，在极大程度上拓宽了人民代表大会意见表达的广阔性。

人民代表大会的代表构成主要以各省划分。以2016年第十二届全国人大四次会议为例，人大代表一共将近3000名，分别来自35个选举单位所组成的35个代表团。包括32个省、直辖市和自治区（包括台湾地区），香港和澳门两个特别行政区，以及中国人民解放军。

而政治协商会议的委员构成主要以界别划分。从第八届政治协商会议开始，政协委员一共由34个界别构成，包括中国共产党、8个民主党派、无党派民主爱国人士10个党派界别，妇联、共青团、工商联等 8 个团体，以及各个职业性界别和特别邀请人士。

如果将人大代表的构成看作一种以地域划分的纵向构成，那么政协委员的构成则是一种以界别划分横向构成。这种纵横交错的构成方式，会将来自不同地区同一界别的政协委员和来自同一地区不同界别的人大代表紧密联系在一起，不仅可以发现更多的问题，提出更多有建设性、代表性的提案，更可以避免意见表达主体的单一性，极大的拓宽意见表达的广阔性。

二、政治协商会议可以辅助提高人民代表大会的决策质量、立法质量

政治协商是人民政协的三大职能之一。政治协商是指政协委员通过对国家和地方的大政方针以及重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。通过该职能，政协可根据相关提议，举行有各党派、各界别代表、各团体的负责人参加的会议，进行协商，同时也可以建议上述各个单位将相关的重要问题提交协商。

参政议政同样是人民政协的三大职能之一。参政议政是指政协魏湍通过对国家中的重要问题以及人民普遍关心的重大问题开展调查和研究，反映社会情况和民众意愿，进行协商讨论。同时，政协代表可以通过提交调研报告、建议案或其他等形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。

也就是说，通过政治协商和建言献策，政协可对人大就重大事件的决策提出意见和建议，从而提高人大决策质量，实现科学决策、民主决策。

与此同时，由于政治协商会议具有一定的建议权，所以政协也可以通过政治协商和建言献策，为人大的立法工作补充新鲜血液和能量，达到“建立社会各界参与立法的机制，发挥政协专家学者的优势”的效果，保证立法的科学性与民主性。

1959 年 4 月，参加全国政协的委员第一次正式列席全国人大，并由此开始，政协委员与人大代表互相列席彼此会议就成为惯例。近年来，每当两会召开时，人大代表会通过出席各级政协会议、参与小组讨论等途径，听取政协委员的对人大工作的意见和建议；同时，政协委员也可以通过出席人民代表大会，提出自己的意见和建议。如果说人民代表大会制度所代表的权力来源于法律和制度的授予，体现出了一种“刚性”的影响力；那么政治协商制度则更多的是通过其政治——社会相结合的机制的运作，从而体现出一种“柔性”影响力。如此一来，人大与政协的合作互动，就体现了一种“刚柔结合”的优势，通过政协的影响力，可以辅助人大更好的行使决策权和立法权。

三政治协商会议可以对人民代表大会进行“外部监督”

与西方分权制衡相比，中国的议行合一制度将人民代表大会推到了一个至高无上的地位。人民代表大会虽然与“一府两院”是分设的，但“一府两院”都由它产生，对它负责，受它监督。当然，人民代表大会的至高无上地位是必要的，是人民当家作主的重要保证，因为它由人民产生，对人民负责，受人民监督。这是我国政治制度的一项伟大创新，是实现事实上的民主的重要举措，更是社会历史发展的必然结果。

但是，以第十二届人民代表大会为例，在近3000名代表中，党政干部高达1042人，占总体人数的34.88%。如此之高的干部比例，使“百姓监督官员”陷入一种事实上的实施困境。并且由于现阶段我国人民政治素养还有待提高，很多人将个人与国家的发展主观性剥离开来，展现出一种“事不关己高高挂起”的政治冷漠态度，更多数人则是没有精力、没有能力去履行自己对人民代表大会的监督的权利；尽管国家正在加大力度“打老虎”，媒体受国家反腐力量鼓舞也逐渐通过曝光、设置评论员等方式走向监督官员、监督政府行为的舞台，但毕竟打下的“老虎”、曝光的不称职官员还是少数。在这种情况下，就需要另一种力量对人民代表大会进行必要的监督。而政治协商会议的存在就使得这种监督变成了可能。

民主监督是政治协商会议的三大职能之一。政协委员可以通过对国家机关的工作人员提出建议和意见；对违法乱纪等行为进行检举揭发等途径对包括人民代表大会代表在内的所有相关人员进行监督，履行自己的职责。除此之外，政协委员还可以通过建议和批评等手段，来监督国家宪法、法律法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，从而无形中对百姓原本难以监督的官员以及人民代表大会自身加强了一种约束力，得以更好的代表人民的利益，为人民服务。

四、政治协商会议中的专家学者积极参政可以对人民代表大会的“主权在民”进行补充

人大代表强调以地区为选举单位，是人民自己选举出来代表自己的代表，对人民负责，受人民监督，体现了“主权在民”。可以说，这个选举办法在地广人多的我国是必要的，是必须的，这是我国人民当家作主的重要保证。但是，正是由于我国地广人多，我们无法保证我们选出的代表一定具有履行人大代表职责的能力。例如，有学者通过对第十届全国人民代表大会中的将近3000名代表5年来一共提出的5000多件议案进行统计后，得出结论：大约有 2000名人大代表在第十届全国人民代表大会进行的5年间没有领衔提出过一件议案，而相比之下，前20名代表领衔提出议案的数量却占到了提案总数的70%以上。该数据表明，在受人大代表的专业水平和能力，选举代表制度等条件的影响下，有相当一部分的人大代表欠缺责任意识，并且履行义务的能力水平也不够高。

在这种情况下，强调以界别为单位，由各党派中央、各人民团体、无党派民主人士、各个界别等协商推举而不是由人民选举出来的政协委员，凭借其是各行各业中的佼佼者的优势，就可以以他们的自身能力文和化素养通过列席人大会议、发表各种意见、参加讨论国家大政方针和重大事务，以此补充人民代表大会的单纯的“主权在民”，从而加强决策的科学性。

五、政治协商会议可以保证少数人的权益，体现了民主的少数原则

我将从以下两方面来论证该分论点：

首先，无论是选举、决定还是立法表决，人大都强调以大多数人的意见为最终通过条件。例如，我国宪法修改需要经过全国人大代表投票三分之二以上通过；再例如，人民代表大会选举和通过决议，需要以全体代表过半数以上通过即为有效。另外，根据全国“两会”议事规则，除法定国家机关外，只有一个代表团或者30名以上的代表才可以联名提出议案。这些都证明了人大的民主强调的是民主的多数原则。那么对那些没有半数以上的人民支持的意见、没有代表团或者没有30名以上的代表联名提出的意见就不重要了吗？显然不是。

其次，人民代表大会代表由人民选举产生，代表人民的根本利益，即建设中国特色社会主义伟大事业。从这个角度上说，人民代表大会代表了全国人民的利益（即建设中国特色社会主义伟大事业），体现出一种共性。那么由于人们生活在不同的阶层和利益群体之中，不同职业、不同界别的人的个别利益又不尽相同，也就是说，在建设中国特色社会主义伟大事业这个共同的根本利益之下，不同界别的人又存在与其他人不同的特殊利益。那么，这些特殊利益又如何保证与建设中国特色社会主义伟大事业这个共同的根本利益完全一致，没有任何冲突呢？当出现冲突的时候，又该怎么办呢？

在这种情况下，政治协商会议的存在就显得尤为必要。当有着共同的特殊利益的人聚集在一起寻求意见表达的途径的时候，政治协商会议就为他们提供了一个平台，使得“求同”（即建设中国特色社会主义伟大事业）和“存异”（保证少数人的特殊利益）相结合。相对于人民代表大会提出议案条件限制的较高门槛，所有参加政协的单位和委员个人都有资格提出提案，门槛相对较低。所以政治协商会议就可以很好的体现出少数人的意见，使少数人的意见经过协商之后影响人民代表大会的决策和立法，保证了政策和法律的科学性和民主性。

六、政治协商会议的协商民主对人民代表大会的代议民主进行补充

以人民代表大会为载体的代议民主是指由公民以选举的形式选出立法机关的成员，并代表其在议会中行使权力；而以政治协商会议为载体的协商民主是指人民内部各界别、各方面就重大决策、重大问题进行协商，尽可能取得一致性意见。

尽管代议民主是现代政治生活中一种很好的民主形式，但因为有“委托”关系存在，也有其不可避免的缺陷，比如有时出现背离“委托人”意愿的情况发生，或者出现权力的“变异”。在人民代表大会中，这种现象表现的也较为明显：我国地广人多，直接民主显然不切合实际，所以我们选举出“人大代表”，来代表我们自己。但是我国现有人口约13.68亿，而第十二届全国人大代表仅有不到3000人。粗略估计，每名人大代表大约代表46万人口，这样一来，代表们很难完全符合自己所代表的所有人民的利益。

而协商民主就可以很好的避免代议民主的这种不足。协商民主强调通过协商达成共识，可以很好的整合公民的利益，使公民有序的参与政治生活，对代议民主进行补充。

综上所述，政治协商会议作为我国的“统一战线组织”、“中国共产党领导的多党合作与政治协商的重要机构”、“发扬社会主义民主的重要形式”，虽然没有正式的法律约束力，但是它通过列席人大重要会议，讨论政府工作报告，并提出提案、批评、建议和意见等方式，对人民代表大会及人民代表大会制度提供了科学化、民主化的补充与辅助，为人民代表大会的体制吸纳了更广泛的社会政治力量，充实了人民代表大会即人民代表大会制度合法性，并对巩固政治一体化发挥了相当重要的作用，是完全有必要“长期存在”的。

注释：

盛林.“两会”机制研究.南开大学.2009.

唐静.“两会”机制的哲学意涵与理论价值探析.云南社会科学.2013.

盛林. 人民政协政治角色的制度变迁.党史研究与教学.2015.

参考文献：

[1]朱光磊.政治学概要.天津：天津人民出版社.2008.

[2]朱光磊.当代中国政府过程.天津：天津人民出版社.2008.

[3]韩福东、熊伟.一个专业游说者的践行.南方都市报.2011-03-09.

[4]郭海英.两会制度与中国式民主政治.经济与管理战略研究.2012（1）.