英国早期教育政策

一、英国早期教育政策的提出背景

1998年，布莱尔带领的新工党提出了第一项早期教育干预政策——“确保开端”（Sure Start），并首次提出了早期教育的国家战略“国家儿童保育战略”（National Childcare Strategy）。以此为开端至2014年，英国政府换了三届（布莱尔连任两届政府），但对早期教育阶段的重视与干预却一直没有改变。这一长期、持续的政策与英国的社会和政治环境紧密相关。首先，人口、社会与经济的变化迫使英国政府改变传统的就业与家庭政策。人口老龄化和经济衰退意味着英国政府需要鼓励更多的妇女就业；而生育率下降、单亲家庭比例增加以及双亲家庭父母共同工作比例的提高意味着需要更具支持性的家庭政策，尤其是有关早期保育的政策，以解放更多女性劳动力和鼓励生育。其次，近二十年的多学科研究不断表明，早期干预对儿童未来就业和社会经济成就具有重要影响。对于处境不利的儿童而言，早期干预更被视为一种低成本高收益预防负面行为与社会后果的策略。最后，2010年的一份关于英国儿童贫困状况的独立报告鲜明地提出，儿童0～5岁阶段的经济与教育状况决定了其以后的贫困程度。由此，“奠基阶段”（Foundation Years）概念被提了出来，并深刻影响了英国早期教育政策。以上三方面因素，特别是解放家庭劳动力、投资儿童以期待未来的社会和经济回报成为了英国政府积极持续地干预早期教育阶段的主要动力。这一背景也解释了为什么英国的早期教育政策都同时涉及家庭与就业政策（比如，不断延长母亲和父亲的产假时间与增加灵活性成为多项早期教育政策的核心目标之一），以及始终关注贫困弱势儿童。

二、英国早期教育体制简介

本文将介绍英国从1998年至2014年的早期教育政策及其实施效果。在介绍具体内容之前，有必要先简单梳理英国的早期教育体制与机构，并明确一些重点概念。

1.英国早期教育覆盖范围

英国对早期教育阶段的定义可以等同于学前教育阶段。英国的义务教育始于5岁。所有在9月1日满5岁的儿童都需要接受正规学校（或获得批准的家庭）的教育。长期以来，英国的教育政策已经涵盖了5岁以上儿童的教育。新的早期教育政策则将关注点放在了0～5岁这一阶段，因而与学前教育阶段的概念等同。英国对早期教育阶段的另外一个称谓是“奠基阶段”。

2.英国的保教一体化

由于早期教育涵盖了婴儿（0～2岁）与幼儿（2～4岁）阶段，保育（care）便成为早期教育的重要部分。英国的各项早期教育政策都强调保育与教育一体化的重要性。可以说，保教一体化是英国早期教育政策的特征之一。

3.英国早期教育主要机构

英国的早期教育机构种类繁多，英国国家教育标准局（OFSTED）将各种机构分成五大类：一是儿童保育员（Child minders），在政府注册的个人从业者，照顾一位或多位0岁到18岁之间的儿童；二是家庭组织（Domestic premises providers），在政府注册的家庭活动小组；三是非家庭场所的非政府早期教育机构（Nondomestic premises providers），私立和非营利的早期教育机构以及课外活动团体；四是地方政府举办的早期教育机构，特许学校、自由学校（Local authority-maintained，academies and free schools），地方政府管辖的早期教育中心、保育学校，或者公立小学以及中学里设立的幼儿班；五是私立/独立学校（Independent schools with nursery provision），包含幼儿班的私立学校。

根据英国最新的督导政策，这五类早期教育提供者/机构都要接受英国政府的质量监督，即定期的督导。在这些机构中除了地方政府管辖的早期教育机构外，其他所有的机构或个人服务都需要由家长付费购买。但是，后面介绍的很多政策都不断努力提升对家庭与儿童的资助范围，资助的经费可以用于以上所有五类机构。

从服务儿童的年龄范围看，公立小学、中学和私立学校的幼儿班一般都是从3岁开始；部分私立学校将幼儿班扩展到招收2岁的儿童。地方政府举办的“确保开端”的儿童中心则可以为0～5岁的儿童提供服务。儿童保育员、家庭组织的活动团体，以及一些非营利和私立的早教机构也可以招收0～5岁的所有儿童，甚至可以招收超过5岁的儿童。（见表1）

需要指出的是，这一分类是根据英国教育标准局的督导类别总结的，在每一个类别中还存在更加多样化的机构和服务方式。

三、1998年以来早期教育政策内容

1.国家保育战略和确保开端项目

1998年，英国政府颁布了针对英格兰地区的“国家保育战略”（the National Childcare Strategy for England），开始高度重视早期教育阶段。“确保开端项目”（Sure Start Programme）则成为落实这一国家战略的具体实施方案。1998年提出的“确保开端项目”受到美国的“确保开端”项目的影响，其核心为对处境不利地区的家庭提供早期干预和支持，以确保在这些家庭中生活的儿童不会陷入继续贫困的恶性循环中。需要注意的是，2001年之后，这一政策在一定程度上受到负面评估的影响而从“确保开端地方项目”改换为新的“确保开端儿童中心”（Sure Start Childrens Centre）。虽然两者在名称上有连续性，但是其不同也非常明显。

2.“每个孩子都重要”绿皮书

2003年，英国政府又颁布了“每个孩子都重要”（Every Child Matters）绿皮书这一标志性政策文本。这一政策文件的出台是对2000年2月英格兰8岁女孩维多利亚·科里比亚（Victoria Climbie）受虐致死事件的直接回应。根据英国政府的调查，此事件主要是由于儿童社会服务机构、卫生部门和警方之间联系合作不足导致的。因此，这一新的政策明确提出了跨部门合作的改革目标，并在以后的政策中得以延续。此外，绿皮书明确提出了儿童发展的五项目标：健康（healthy）、安全（staysafe）、快乐并有所成就（enjoy and achieve）、做出积极贡献（make a positive contribution）和达到良好的经济状况（achieve economic well-being）。这五项目标成为以后十几年政策与规划的共同目标。

3.十年保育战略

2004年，即将迎来大选的布莱尔政府又颁布了“父母的选择，孩子的最好开端：儿童保育十年战略”（Choice for Parents，the Best Start for Children：A Ten-year Strategy for Childcare）。这一战略一方面是对“确保开端”的一些负面评价的回应，另一方面也是将“每个孩子都重要”绿皮书中的目标操作化的过程，规定了国家在2004—2014年的具体计划和目标。另外，重视支持家庭、支持父母实现工作/家庭平衡也是这一战略的重点，而这一侧重也成为以后政策的重点。

基于这一战略，一系列的行动计划得以推广并实施，包括“确保开端儿童中心”、早期卓越教育中心（Early Excellence Centres）和社区儿童中心（Neighbourhood Nurseries and Childrens Centres）。

四、“儿童保育十年战略”

1.目标

2004年8月，英国政府颁布了由财政部、教育技能部和工作与养老金部联合出台的“父母的选择、孩子最好的开端：儿童保育十年战略”的草案，在历经3个多月的咨询后，进行修改，并最终于2004年12月正式颁布新的“儿童保育十年战略”。该政策于2005年4月开始实施。

英国政府在“儿童保育十年战略”第1章第4条中就开宗明义地指出，政府工作的重点就是要确保每个孩子都有最好的人生开端以及父母具有更多平衡工作与家庭生活的机会。早期教育与家庭和就业政策的紧密联系在这个文本中得以突显。基于这一联系，政策规定了三项实施原则：一是确保每个儿童的生活与发展都有尽可能好的开端；二是根据新的就业需求，确保家长，尤其是母亲能够获得就业机会，并在职业生涯中取得持续进展；三是确保家庭在其平衡工作与家庭生活中可以自由选择。

2.具体内容

“儿童保育十年战略”的主要内容可以分为四个方面，具体如下所述。

一是扩大父母的选择：确保父母能够在平衡工作与家庭生活方面具有更多和更加灵活的选择。具体包括：到下一届议会结束之前，实现一年12个月的带薪产假，而第一步是在2007年4月将带薪产假延长至9个月；到下一届议会结束前，确保母亲可以合法地将带薪产假转移给父亲；每一个家庭都能够通过当地社区的儿童中心而获得综合性的服务，包括信息咨询、健康、家庭支持、儿童保育和其他与儿童和父母相关的服务，到2008年建立2500个儿童中心，到2010年建立3500个儿童中心。

二是扩大保育服务的覆盖面：确保所有年龄在14岁以下的子女家庭都能够得到支付得起的高质量和灵活的保育服务。具体包括：到2008年为止，确保地方政府履行新的职能，以满足当地家庭的需求；最终实现所有3～4岁的儿童都能享受一年38周，一周20小时的免费高质量保育服务，而实现这一目标的第一步是到2010年为止所有3～4岁儿童实现一年38周，一周15小时的免费保育服务；到2010年为止，所有3～14岁的儿童都能够在学校以外的机构中获得儿童保育服务，服务时间延长至早上8点到下午6点。

三是确保质量：提供世界一流的早期保育服务，任用高技能的儿童保育人员，并创设高质量的早期教育环境。具体包括：所有的日间保育机构都由专业人员管理；从2006年4月开始，政府每年都确保投入1.25亿英镑至早期保育和教育，以确保服务的高质量、可持续性和可支付性；改革现有的监管模式以提高早期教育与保育服务的质量。

四是提供支付得起的保育服务：所有的家庭都能够支付得起自己所需要的保育服务。具体包括：到2006年4月为止，将政府资助的保育费用占据保育成本的比例由70%提高到80%；对于年收入为34000英镑的双职工夫妇，在新的改革政策下，家庭支付两个孩子的养育成本将从85%的比例降低到75%的比例，合计一年节约700英镑，而且在这一步的基础之上，政府的长期政策目标是将这些家庭的早期保育与教育成本降低到可承受范围之内；本报告同时宣布，从2006年4月开始，额外拨款五百万英镑在大伦敦区行政范围内开展试点项目，以探索创建可支付的早期保育的方式与方法。

3.特点

“儿童保育十年战略”与前期的“确保开端地方政府项目”以及“每个儿童都重要”绿皮书的最重要的区别是其开宗明义地突显儿童保育与早期教育服务与父母工作之间的关系。“儿童保育十年战略”的政策逻辑为：通过鼓励父母选择早期保育服务来鼓励父母（尤其是低收入家庭的父母）外出工作，然后通过工作，来改进这些家庭的经济情况，从而减少儿童贫困现象。但是，综观全文，强调鼓励父母工作的逻辑是这一政策的核心。鼓励父母选择早期保育服务的关键在于增加服务覆盖面，降低服务费用，以及提升服务的灵活性以适合家长的工作时间。另外，与其他政策相一致的是，“儿童保育十年战略”也强调早期保育与教育质量问题，提出高质量的保育与教育本身就是对儿童将来负面行为的有效预防。至于保育质量问题，这个政策提供了一个方向，具体落实是在后面的政策和督导的改革。

4.实施阶段

“儿童保育十年战略”还具体规划了实施的几个阶段，主要分布在2004年12月到2014年12月这十年期间，共分为三个阶段来进行。不同的分期阶段内，该政策都提出了不同的发展目标和具体内容。（见表2）

5.“儿童保育十年战略”的效果评估

前文介绍了“儿童保育十年战略”所设定的四个方向上的具体目标，评估实现这些目标的程度是评估这一政策效果的最直接方式之一。但是，我们也可以看到，很多目标在2010年之后，缺乏具体的时间表和实现方式。2014年是十年战略的最后一年，但在这一年里并没有看到英国政府公布专门针对“儿童保育十年战略”效果的评估报告，因此，对于一些核心目标，比如产假延长至1年，还无法对其评估。

评估这样一个长期政策的另外一个问题是政策的实施期间超过制定政策的政府的届期。这就意味着，新政府对旧政策的评估可能会有不同侧重点，或者会结合新的政策进行。这也正是英国十几年早期教育政策评估所突显的一个不足——长期的政策是否能够在规定期间（如10年）之内得以延续是不确定的。

最后，由于“儿童保育十年战略”包含了英国早期保育与教育政策的多方面内容，对其的评估其实相当于对整个早期保育与教育服务的评估，也必将包括其他相关政策，比如“确保开端儿童中心”等。因此，对综合性政策的评估无法避免地将综合评价多项动态政策，而这很难说最终的评估结果是针对“儿童保育十年战略”的，还是多项中央与地方政策互相影响促动的结果。

基于以上的讨论，下文对“儿童保育十年战略”的评估主要看：一是专门针对这一战略的评估报告；二是对于一些定量性目标是否已经实现（很多数据只公布到2010年）；三是其他相关报告。

（1）2007年儿童保育和早期教育阶段调研报告

自1998年“国家保育战略”制定以来，英国国家社会研究中心就每一年或两年对早期保育和教育的现状进行调研。虽然这个调研并不是专门对“儿童保育十年战略”设计的，但是2007年的这份报告非常鲜明地提出是对“儿童保育十年战略”实施效果的初步评估。因为从时间点来看，1998-2007年之间的主要早期保育与教育就是“儿童保育十年战略”，针对这一阶段变化的总结，可以在一定程度上视为对这一新政策的专门评估报告。

这份报告对“儿童保育十年战略”的整体实施效果给予较为负面的评价：报告认为“儿童保育十年战略”并没有实现预期的效果，尤其是在帮助低收入家庭方面效果甚微。具体而言体现在以下方面。

一是到2007年报告调查期结束为止（2007年1月至4月为调查期），与2004年相比，选择使用早期保育服务的家庭比例并没有继续上升。另外，虽然低收入家庭为“儿童保育十年战略”的关注重点，但是这些家庭使用早期保育服务的比例仍然很低，因此，很难实现政府所希望达到的鼓励父母工作来降低儿童贫困比例的目标。由此可见，目前的儿童保育服务和工作机制并不足以帮助这些家庭的父母返回职场。在调查中，这些家庭更强调早期保育服务价格太高，以及缺乏早期保育服务信息等问题。

二是针对3～4岁年龄段儿童使用免费早期教育的情况，调查显示，86%的3到4岁儿童使用了这一服务。但是，对于低收入家庭以及亚裔儿童家庭而言，使用政府免费早期教育服务的比例仍然低于平均标准。

三是虽然新政策规定更多的学校开展课后小组活动，但是对于课后活动小组的使用情况，与2004年相比，并没有发生变化。

四是虽然在早期保育与教育可支付性方面有一定改进，但是服务价格仍然成为多子女家庭以及具有年幼子女家庭无法使用这些服务的重要原因。这一点在少数族裔家庭中更为明显。这一状况也很可能反映出很多家庭并不了解已有的优惠政策。比如，申请税费减免的家庭并没有因为政策的改变而得以增加。另外，复杂的税收行政管理方法也可能制约了更多的家庭享受这一优惠政策。

五是获得财政资助的家庭比例提升，这在很大程度上是因为更多的雇主提高了对雇员保育需求的支持。但是，高收入群体在这方面的受益明显多于低收入家庭。

六是大部分家庭认为幼儿保育服务的覆盖面和灵活性仍然无法满足家庭的需求。虽然近几年幼儿保育机构有所增加，但是很多少数族裔父母仍然认为无法找到合适的保育服务，而这也有可能与高昂的服务价格存在相关。无法满足家庭需要的其他原因是缺乏假期期间的保育服务和无法满足一些特殊上班时间家庭的需要。虽然新政策已经延伸了学校对家庭开放的时间，但是很多家长仍然无法在学校假期期间找到合适的保育服务。另外，对于单亲家庭而言，很多单亲父母亲的工作时间特殊，他们普遍反映难以找到适应他们工作需要的保育服务。

最后，很多家庭仍然主要依赖于非正式保育服务，尤其是依靠祖父母的免费保育支持。

这里需要指出的是，2007年的报告虽然是针对“儿童保育十年战略”的，但是，显然只能算作一个中期报告。后面的报告，尤其是2014年的报告显示了以上不足的领域已经发生了改进。但是，2007年以后的报告都不是专门针对“儿童保育十年战略”的，因此，只能看作是对整体早期教育政策与规划效果的评估。

（2）定量目标的达成

根据“儿童保育十年战略”中的具体三阶段目标，2010年之前的目标大部分得以完成，包括共建成3500所“确保开端儿童中心”；所有3～4岁儿童都享有一周15小时，一年38周的免费早期教育服务；母亲的产假延长至9个月；政府的年度拨款到位；政府的减税政策到位。但是，对于2010年之后提出的一些目标的实现情况并不清楚，包括所有3～4岁儿童享有一周20小时，一年38周的免费早期教育服务；母亲产假延长至12个月；免费早教服务扩展到处境不利地区的2岁儿童。

（3）其他相关报告

除了政府主导的评估之外，英国的高等院校和相关研究机构也不断地发表针对整体政策或者某一方面的评估报告。其中比较有影响力的包括埃莉诺·布朗和卡罗尔·伯格的《在新的确保开端项目的框架下对有行为问题儿童家庭的干预项目的评估》报告。报告对如何能够使“儿童保育十年战略”发挥优势，从而让家长和儿童互动的高质量学前教育服务进行了研究。报告发现，新的方案受到了多数家庭的普遍欢迎，并且在受惠者中年轻父母居多；参与家庭在健康行为、人际关系、父母角色以及产妇健康等方面均有良好的变化。

另外，英国儿童、学校和家庭部官网于2008年7月7日报道了“家庭保育员合作方案”（Family Nurse Partnership Program）的效果，认为这一方案能够帮助改善婴儿、幼儿和他们家庭的生活。而这一方案是在“儿童保育十年战略”的影响下开始的，因此，也可以视为“儿童保育十年战略”的效果之一。

除了这些正面的评价之外，对“儿童保育十年战略”的负面报道也逐渐增加。尤其是在2008年，联合国儿童基金会将英国儿童列为发达国家中“最不快乐”的群体的报告引起了很多公开的反思。全国教师家长协会联盟（the National Confederation of Parent Teacher Associations）的发言人马格丽特·莫里斯说：“孩子们刚刚出生就被我们剥夺了美好的童年，这是一种危机。”一些专家指出，英国所有的公立、私立保育机构都必须按照政府设定的幼儿基础阶段课程进行早期教育，其中包括读写、算术、问题解决等共69项学习目标，在一定程度上毁掉了儿童的快乐童年。

（责任编辑 张慧籽）