实施教育基建项目的问题与对策

冯嵩

随着我国经济的发展，国家对教育的经济投入也越来越多，教育基本建设项目的数量、体量和覆盖面大幅扩大，办学条件得到了改善。而教育基建项目中所存在的规划缺乏远见和考虑、建设管理水平不足和档案管理不规范等问题严重影响了经费使用的有效性。本文从教育基建项目的概念和现状入手，分析当前教育基建项目存在的问题，并提出相应对策。

一、教育基建项目的概念及发展现状

1.概念界定

基本建设（capital construction），即社会主义国民经济中投资进行建筑、购置和安装固定资产以及与此相联系的其他经济活动。基本建设的内容主要有：建筑安装工程，设备购置，勘察、设计、科学研究实验、试运转、征地、拆迁和建设单位管理工作等。基本建设的类型主要包括：按建设的性质分为新建项目、扩建项目、改建项目、迁建项目和恢复项目；按建设的经济用途分为生产性基本建设和非生产性基本建设。

教育基本建设项目，是指学校使用政府性资金、自筹资金、国内外基建贷款以及社会捐款等其他专项资金，以扩大、改善教育教学能力或新增办学效益为主要目的新建、改扩建工程。主要包括学校教育教学及辅助配套设施新建、改扩建建设项目，具体包括教学楼、行政楼、实验实训楼、图书馆、食堂等功能建筑的建设工程及场地绿化改造、电扩容等项目。

本文中的教育基建项目主要是指我国现阶段基础教育、高等教育、职业教育、成人教育等各学校的基本建设项目。

2.发展现状

随着我国经济的发展，国家对教育的经济投入也越来越多，2008年至2012年国家财政性教育经费支出五年累计7.79万亿元，年均增长21.58%，2012年占国内生产总值比例达到4.28%，实现“十二五”规划《纲要》提出的4%的目标。2013、2014和2015年，4%目标得到进一步巩固，为教育改革发展奠定了坚实的物质基础。一段时间以来，全国各地各类学校基建项目纷纷上马，教育基本建设项目的数量、体量和覆盖面大幅扩大。这些基建项目按照出发点不同大致可以分为两类。

一类主要是“补不足”，主要集中在基础教育学校。我国是一个幅员辽阔的大国，由于历史的因素和自然条件的制约，部分地区社会经济发展缓慢，教育投入严重不足，学校基础设施亟待改善。为贯彻落实教育规划纲要，均衡发展九年义务教育，切实缩小城乡教育差距，努力促进基本公共服务均等化，党和政府高度重视上述地区的教育基建工作，部署了一系列行动计划。国家于2010年启动实施了农村义务教育薄弱学校改造计划，到2013年，中央财政4年累计安排薄弱学校改造计划补助资金656.6亿元，支持农村义务教育薄弱学校改善办学条件，取得明显成效；于2014年起，启动实施全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工作，全国计划用3～5年规划新建、改扩建校舍约2.2亿平方米，截至2015年10月底，已完成5166万平方米的校舍建设。

另一类主要是“促发展”，主要集中在高校、职业教育学校。20世纪末，高等教育在我国稳步上升发展的态势凸显，主要呈现在高等教育学校不断扩大的招生规模和显著提升的高等教育入学率。在1999年之后，我国高等教育步入了数量和规模扩张的黄金时期，很快实现了由“精英化”向“大众化”的转变。同时，基于职业教育在实施科教兴国战略和人才强国战略中具有特殊的重要地位，国务院下发了《关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）等文件，以促进其发展。基于此，全国很多高等教育学校、职业教育学校、基础教育学校和地方政府都着手规划、组建大学城、新校区、集中学园区等。

无论是哪一类，教育基建项目的实施，都无外乎一个原因，那就是随着时代的进步，人们实际需要的提升和思想理念的更新让原有的硬件设施再难以满足需求。而且学校的基建项目无论大小，都须有一个十分明确而具体的目标。这个目标从总体来说，就是为了改善办学条件，创造一个坚实的物质基础和理想的学习环境。从具体的基建项目来说，如造一栋教学楼，就是要解决教室问题；造一栋宿舍楼，就是要解决教师或学生的住宿问题。所以，教育基建项目的实施都面临着一些相同的问题。

二、实施教育基建项目存在的问题

1.规划布局的重视程度不够

（1）规划布局不长远

教育的基础设施建设应该更加具有前瞻性，从规划本身的意义来看，起到的应该是引领作用。但是实际情况往往不是这样，如农村学校的布局是随着适龄入学人口日渐减少，原来的教学资源利用率越来越不足，倒逼着教育部门进行规划调整。还有的规划在信息化教学发展迅猛的今天，制定时没有考虑社会发展的趋势，使得很多新推广的教学环节无法正常开展。

（2）规划考虑不周全

由于高校扩招、基础学校教学要求的提高等原因，很多学校各类用房已经不能满足教学、科研和生活的需要。但我们遗憾地看到，很多学校无可奈何地进行着低水平应急性新建、应付性改造的基础建设，事实上造成相当多的项目决策和讨论的时间短，立项依据不科学，设施功能论证不完备，项目匆匆上马，建设仓促迫切，设计难以周全。农村义务教育薄弱学校改造计划实施过程中，就发现个别省份因规划校舍建设用地落实困难，影响了项目进度的问题。部分高校、农村学校建设新校区时，交通、生活用水、用电等因素甚至不在考虑范围内，新校区建成后师生的学习、生活、出行很不便。

（3）规划难以坚持贯彻

规划经过科学合理的论证并确定后，应该在一定时期内作为项目实施的蓝图，严格按照规划实施项目建设。但目前在实际操作中，认为规划只是一种象征性的程序，或认为制定的校园规划仅仅是美丽的图画和纸上谈兵，其实难以真正实现的人不在少数。有些规划甚至沦落为向上申请项目、资金和建设用地的一种手段。这种实际上的无规划状态，造成在具体建设项目安排上便只能着眼于当时工作的难易，缺乏长远和整体的打算，天长日久，学校的建设将陷入困境，发展将受到影响。

2.项目建设的管理水平不足

在教育基建项目建设的过程中，落后的管理模式和管理人员专业水平的欠缺会造成很多问题的产生，而最后的结果经常是整体项目投资金额的增加。目前，这种现象可以说是普遍存在的。

（1）规划方案与实际需求的脱节

委托专业设计公司或团队拿出拟建设教育基建项目的设计方案，是必要的工作流程和正常的工作方式。但在实际操作中，多数教育基建管理人员的专业程度、资历、经验与设计单位专业设计人员相比明显不足，容易对设计单位过分依赖和信任，对建设方案与实际需求契合度的严谨把握变得难以实现，前期设计的不恰当就可能造成施工阶段的设计变更。另外一种常见情况，则是因为项目立项阶段的仓促，调研不够深入，征求使用单位意见的论证未充分开展，建设方案与实际使用者需求的客观脱节，项目建成后往往不能达到预期效果而需要返工。

（2）工程建设招投标市场秩序不够规范

国内目前监督工程建设卓有成效的方式之一就是公开招投标，其制度设计的初衷是规范工程建设领域市场交易行为，引入市场公平竞争机制。但在工程实际招投标过程中，不可避免的利益诱惑让部分人铤而走险，出现违规操作，投标单位用围标、串标、挂靠投标等不正当的竞争手段获得中标，从而导致项目中标价格失实的现象发生。

（3）施工阶段监管不到位

主要体现在对现场监管不到位，使施工单位有空可钻，存在以次充好，虚假变换施工材料设备等情况；对联系单的签证审核把关不严，会造成联系单签证工程量与实际不符；对工程量减少或取消项目没有督促施工单位出具联系单予以明确，会造成施工单位虚报造价，从而导致实施过程中常出现概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”现象。

3.资金的投入水平仍然偏低

学校的基础设施建设项目，是师生学习生活的前提，教学楼、图书馆、食堂等项目都是不可或缺的。然而正是因为学校建设的特殊性，项目建造成本较高，相关项目资金是否能及时足额拨付就成为了项目管理中的关键因素。目前，虽然国家对教育的相关投入不断增加，农村义务教育薄弱学校改造计划等财政拨付专款的教育基建项目也不断增多，但是由于我国正处于促进基础教育均衡化发展、全面提高高等教育质量的关键时期，建设项目资金需求不断增加，教育基建项目仍然存在不同程度的资金短缺问题。学校尤其是公立学校的融资渠道非常有限，基本除财政教育经费拨款外，只能依靠金融机构贷款，一般来说也就是以银行贷款为主。公立学校属于事业单位，按照国家相关规定，以公益性为目的的事业单位不能设定抵押与担保，加之建设项目不以盈利为目的，资金收回大多需要较长的周期，这对于发放贷款的银行来说具有不小的风险和压力，更增加了资金落实的难度。虽然目前很多学校正在积极探索多元化的融资渠道，例如有的学校开始尝试捐赠办学等建设模式，并取得了一些效果，但对于更多的学校来讲，现阶段可借鉴的意义并不是很大。

4.档案的规范化管理亟待加强

（1）档案管理意识淡薄

一些建设单位对于档案管理的重要性认识不足，认为项目档案管理工作无足轻重，只是消极应付。大部分单位甚至没有专职档案管理人员，或者管理人员变动频繁、业务素质普遍不高，对岗位人员也缺少监管，和工程技术人员之间应有的配合就更无从谈起。这些直接导致教育基建档案收集难、整理难和利用难，与工程整体建设进度不同步，工程项目技术文件分散、损坏、丢失的现象时有发生，甚至有个别人借机随意篡改相关文字和数据的情况，严重影响了教育基建档案的实用性、真实性和系统性。

（2）档案管理机制不健全

相关规章制度欠缺或不完善，没有科学地明确操作流程、规范管理标准等重要内容。而且，教育基建工程大多是系统工程，涉及土建、给排水、绿化、内部装饰以及信息化等多项子工程，一般由多家参建单位共同完成，如果建设方缺乏必要的基建档案管理制度和指导、检查的机制，将致使各参建单位要求不明确，标准不统一，归档的教育基建档案质量参差不齐，格式和内容不符合规范，必然给档案的利用带来一定的影响。

（3）档案管理硬件落后

档案管理都需要一定相关投入，但部分教育基建项目建设单位只注重工程建设本身的硬件发展，面对必需的档案管理相关投入则刻意强调困难，致使设施落后甚至不足，存在没有专门的档案室或档案室狭小，无法满足防火、防盗、防潮相关要求等问题。管理手段落后，信息化程度不高，难以适应项目建设现代化快速发展的新常态，影响了档案管理的效益的开发和利用。

三、改善实施教育基建项目的对策

1.加强调研，科学规划教育基建项目

学校基本建设工作综合性非常强，常涉及财政、土地等多个部门的协调配合，因此，项目建设的事前规划至关重要，需引起高度重视。

（1）做好立项调研

在项目开始之前，项目管理组要对该项目的需求迫切性、已有教学资源、前景、建设过程中的困难、资金来源、投入使用后的效益等进行评估，充分利用已有资源，作出理性分析，制定科学合理的计划，切实保证建设项目能顺利开展、进行和达到预期使用目的，绝不能盲目扩张、贪大求洋。

（2）重视规划的科学性

随着国家和社会对教育教学条件的改善越来越重视，学校基建项目规模逐年扩大，投资额不断增加，重视资金预算编制和制定项目效益预测报告制度的要求应运而生，因此，项目管理人员要注重调研，对新建项目进行科学、合理的投资分析，有的放矢，统筹协调地安排专项资金。同时，按照勤俭节约办教育的要求，牢固树立成本意识，在施工过程中，尽量减少随意修改预算而造成的时间和资金浪费。

（3）统筹考虑规划安排

学校基建项目经常安排在放假期间进行，要求开学前完成，所以，更应该重视项目建设的前期规划和整个计划安排，要根据学校的实际资金情况和需求，提前做好时间和资金等方面的保障工作。

2.加强监管，完善教育基建项目管理体制

教育基建项目建设具有使用财政资金、实施周期较长、环节较多等特点，要保证规划有效落实、资源有效配置，就必须加强对教育基建项目的监管，建立健全的管理体制。

（1）厘清职责，各司其职

教育行政部门和学校应当进行职责的适当划分，教育行政部门只从事规划和监管的工作，从而在减少自身工作负担的同时突出强化监管职能，而由学校负责建设的具体招投标等工作。

（2）全过程进行监管，加强工程造价管理

全过程监管可以及时发现问题，进行调整。具体而言，就是：在决策阶段，学校要根据发展前景和使用需求合理确定项目建设规模及建设标准，建立工程造价管理中心，设立信息管理岗位，充分考虑建设期间可能出现的影响工程造价的各种因素，全面、科学地编制项目投资估算；在设计阶段，要通过竞争择优来确定设计单位，加强设计图纸的审核工作，避免设计漏项以减少设计变更，从而降低承包方的索赔几率；在施工阶段，要严格控制设计变更、工程材料变更，坚持实施全过程控制，对需发生的变更要严格按照规定的会签和确认程序进行，加强现场签证管理；在竣工阶段要严格控制工程预算外的费用，对未按图纸要求完成的工作量及未按规定执行的施工签证等一律核减费用。

（3）保持独立，定期检查

身份的独立能让其在监管时更加实事求是。所以，对重特大项目可以聘请社会独立部门进行专门的工程验收，并联合纪检部门对资金使用开展定期专项检查。

3.加大投入，解决教育基建项目的后顾之忧

我们的教育资金投入首次在2012年达到GDP的4%，但是这一目标设定的最初实现年份是2000年，而且，这个数字与美国等发达国家相比还是有不小的差距。发展不足，依旧是我国教育事业的现实情况。因此，我们的政府部门不能仅仅满足于这一目标，应该在此基础上进一步加强在教育这一公共领域的投入，并且做到专款专用，尤其是侧重解决已经严重滞后的农村教育基础设施建设问题，在硬件上给予其足够保障。但是，仅仅依靠政府的力量是不够的，应该继续鼓励民办教育的发展，积极吸纳社会资本进入教育领域，为我国的教育事业增添更多的新生力量。当然，在这一过程中要避免一些地方出现强行要求地方企业和个人捐赠的情况，而可以尝试通过减免税收等方法鼓励社会资本投资建校，进而缓解当前教育资金投资不足的问题。

4.增强意识，提高教育基建项目的档案工作水平

（1）增强档案规范化管理意识

要充分认识到教育基建档案规范化管理是提高教育基建工程管理、促进教育科学发展的重要保证。切实把教育基建档案管理纳入教育基建工程计划，纳入教育基建工程规章制度，纳入岗位责任制考核，以确保教育基建档案管理与教育基建工程建设同步。做到基建工程检查时同步检查基建档案，基建工程交竣工验收时同步验收基建工程交竣工档案，使教育基建档案管理从工程建设源头上加以掌控，提高其归档质量和管理水平。

（2）完善基建档案管理体制

制定包括工程项目档案的收集、整理、保管、鉴定、统计、利用等各项制度，并真正落实责任部门和管理人员。在项目准备阶段、建设阶段和竣工验收阶段，加强工程技术人员与档案人员之间的业务交流和工作沟通，保证基建档案的及时收集、完整归档，加强基建档案过程管理。

（3）增强档案人员的业务素质和管理能力

作为基建档案管理者，除了要有较高的档案专业水平和业务技能外，还要懂得基建方面的管理程序及相关知识。

（4）积极探索基建档案信息化管理的新途径

各级教育管理部门应积极大胆地探索教育基建档案的信息化管理方法和措施，加强基建档案数字化建设，利用网络技术使教育基建档案的使用更好地满足工程建设和管理的需要。

参考文献（编者略）

（责任编辑 甘 璐）