瑞典养老保险制度及其启示

李琼 李必云

[提要] 瑞典是福利国家的典型代表，其养老保险制度在资金筹集、待遇领取以及结构体系方面，对正在建设中的我国城乡居民基本养老保险制度具有明显的借鉴意义。

关键词：瑞典；养老保险制度；城乡居民

基金项目：国家社会科学基金项目：“武陵山片区城乡居民基本养老保险筹资机制研究”（14BJY203）；湖南省普通高等学校哲学社会科学重点研究基地：“武陵山区扶贫开发研究中心”学术成果；武陵山片区扶贫与发展协同创新中心；湖南省2014年社科基金项目：“湖南武陵山片区城镇化进程中多元文化冲突与融合路径研究”（14YBA322）

中图分类号：F840.67 文献标识码：A

收录日期：2016年3月8日

一、瑞典社会养老保险制度发展历程

瑞典是福利国家的典型代表，其养老保险制度从诞生至今已有100多年的历史。瑞典政府于1905年依据瑞典养老保险委员会长达5年的调查报告，制定了养老金法案，并于1913年在议会获得通过。此社会养老保险法案的成功颁布，标志着瑞典正式开始建立全民性的养老金制度。根据该法案的规定，养老保险制度的参保者需要履行缴费义务。参保对象为所有18～65岁的瑞典公民。瑞典政府对于那些确实无能力缴费的公民，进行养老救济。1946年，瑞典引入国民基础养老金制度，所有参加养老金制度的67岁的老人都可以领取基本养老金。1976年，瑞典形成包括三个层次的养老保险体系：第一层次为国民基础养老金，资金来源于一般税收，提供最基本的生存保障；第二层次为国民附加养老金，养老金来源于企业以及基金利息收入；第三层次为“部分养老金”，资金来源于雇主或是个体经营者以及基金产生的利息。

20世纪80年代，在经济低迷和人口老龄化的双重压力下，瑞典政府又一次开始了养老保险制度的改革。抛弃传统的现收现付的筹资模式，确立起积累制的筹资模式。同时，改待遇确定性缴费为缴费确定型模式。从1999年开始，瑞典全面实行新的养老保险制度。新的制度包括不同于以往的三个层次，即公共基础养老金、工作单位养老金以及商业养老金。公共基础养老金是新制度的第一层次，由最低保证金和收入关联金组成。其中，最低保证金保障的对象是没有收入来源或者低收入的老年群体。收入关联养老金来源于个人、雇主以及国家财政。个人缴费计入个人名义账户，财政补贴与雇主的缴费一并计入现收现付基金。参保者个人达到领取养老金的年龄时，有权利领取退休金，具体的标准与名义账户中的个人缴费相关联。工作单位养老金属于第二个层次，这一制度的对象不具有普遍性，主要适用于白领，中央组织的工作岗位强制适用。商业养老金又称私人养老金，为第三层次，由商业保险公司提供，公民自愿选择是否参加，目的在于满足公民多层次的养老需求，保证公民退休后生活质量不降低。

二、瑞典社会养老保险制度基本内容

（一）账户模式、筹资方式及标准。公共基础养老金由最低保证金和收入关联金组成。最低保证金制度不需要公民缴费，资金完全来源于国家税收。收入关联养老金的资金来源于劳动者、政府和企业三个渠道。筹资标准为工资总额的18.5%，由劳动者和雇主均等分担。所缴费用的去向为两个账户：一是名义缴费确定型账户（NDC）；二是实账缴费确定型账户。NDC账户计入缴费总额的16%，采用现收现支模式，支付同期退休人员的养老金，这体现了养老金在代际之间的转移功能。实账缴费确定型账户计入缴费总额的2.5%，采用完全积累的基金模式（FDC）。两个账户的收益率有所区别，NDC账户的利率就是对象工资的增长率，FDC账户除了工资增长率以外还附加了投资收益率。参保人死亡的，个人账户的储蓄余额不用于继承，而是分配给健在的同龄参保人。NDC虽然记录了个人的缴费情况，但只是名义上的，里面的保险费随时会发放给当期退休人员。

（二）养老金待遇及领取条件。领取最低养老保证金的老年人，必须在瑞典不少于3年的居住时间。收入关联养老金的领取者没有居住时间的限制，达到法定退休年齡就可以获得（65岁）养老金支付。瑞典实行弹性的退休年龄制度，提前退休者可以从61岁开始领取养老金，但不能足额领取。每提前一年按相应的比例减少领取的养老金的数量，65岁以后领取的养老金低于按法定从65岁退休所领取的养老金水平。达到法定退休年齡者也可以推迟领取退休金，但最迟不能超过70岁。每推迟一年，领取的养老金按一定的比例增加。

最低保证金给予单身者的水平要高于已婚者。最低保证金对于全额领取者有严格的条件：一是退休年龄的要求，要达到法定的退休年龄（65岁）或是65岁以上；二是居住时间的要求，必须是从25岁开始在瑞典居住满40年。收入关联养老金与最低保证金挂钩，国家负责补助低于一定标准的收入关联养老金。以2005年为例，参保公民的收入关联养老金低于44，000克朗时，国家负责补助26，000克朗，达到70，000克朗的标准。参保公民的收入关联金在4，4000～105，000克朗时，国家财政采取比例补助。国民年金随收入关联养老金的增加而递减，当收入关联养老金超过105，000克朗时，则不再享受任何国民年金。

（三）养老基金的管理及运营。瑞典社会保障实行的分级管理，议会是最高的立法机关，负责社会保障法律的最终批准。全国社会保障管理机构由社会事务部、卫生部、劳动部和工商部等4个部门组成，各部门之间分工合作。社会事务部下设15个局，国有社会保险局在地方设有21个机构。国有社会保险局负责具体的社会保险事务。养老保险资金的支付和养老服务等工作由240个基层社会保障办公室具体负责。实账缴费确定型账户中积累的资金，将由国家进行投资运营。投资的渠道主要是进入资本市场，投资收益关乎着退休者领取养老金水平的高低，因此瑞典政府成立了国家养老金管理局，对个人账户实行严格规范的管理。国家养老金管理局实施一系列的管理行为，包括详细记录公民的缴费情况、基金投资收益、转移养老基金买卖的净差额以及集中投资指令。国家基金管理局每年要统一向制度参加者发布年度末的账户说明书，而制度参加者要承担一定比例的费用。

三、我国城乡居民基本养老保险制度基本内容

城乡居保是依法合并新农保（2009）和城居保（2011）的新型制度，它为我国最终建立国民养老保险制度奠定了基础。因面向的对象数量之多，城乡居保成了世界上参加人口最多的养老保险制度。2013年，参保人员达到49，750.1万人，领取待遇人数达到14，122.3万人，基金收入2，052.3亿元，基金支出1，348.3亿元，累计节余3，005.8亿元。2014年，参加城乡居民基本养老保险人数达到50，107万人，其中实际领取待遇人数14，313万人，基金累计结存3，845亿元。截至2015年4月，领取养老金的老年居民达到1.44亿元。

（一）账户模式。我国传统的农村养老保险制度实行完全的个人账户模式。个人所缴保险费完全记入个人账户，政府给予政策支持，养老保险金实际上是参保居民的个人储蓄，缺乏收入分配功能。参照城镇企业职工基本养老保险制度，城乡居民基本养老保险制度也采用了社会统筹与个人账户结合的模式。个人账户资金由个人缴费、政府补贴以及集体补助组成，产权归个人所有。参保人或领取人中途远死亡的，个人账户中的资金可以由继承人继承，个人账户储存额按国家规定计息，明晰的产权调动了参保居民的积极性。基础养老金采取社会统筹模式，资金来源于税收，很好地体现了税收取之于民用之民的职能。同时，来自于中央财政的基础养老金，实现了收入分配向农村居民与城镇居民的转移，体现了公共财政的收入分配职能。

（二）筹资方式及标准。除在校生以外，凡是年满16周岁的居民，不属于国家机关和事业单位的工作人员，也没有参加职工基本养老保险的可以在其户籍所在地参加城乡居民社会养老保险。该制度基本上保留了新农保制度和城居保制度的筹资机制，实行“个人、政府及集体”三方共担筹资方式。

1、个人缴费。与城镇企业职工基本养老保险制度个人缴费占工资的8%不同，城乡居民基本养老保险制度规定了固定的档次和标准。在新农保和城居保的基础上增加了三档，个人筹资标准为100元～2，000元12档次，其中100～1，000元每增100元上升一个档次，共10档，1，500为第11档次，2，000元为第12档。各地区可以根据实际情况增设缴费档次。从全国制度运行来看，各地区在国家规定的标准及档次上各具特色。如湖南省的个人缴费为14档次，标准为100～3，000元；海南省个人缴费档次为13档，标准为100～3，000元；福建省个人缴费档次为20档，标准为100～2，000元。缴费档次和标准的规定考虑了我国农村居民收入的差异性，目的是将所有符合条件的居民纳入制度内，实现尽可能高的参保率。

2、政府补贴。城乡居民基本养老保险制度属于全国范围的公共品，由政府提供可以很好地克服市场失灵的问题。按照规定，地方财政主要是从“进口”进行补贴。对于选择年缴费为100元的参保居民，地方财政给予不少于30元的补贴。对于选择500元及以上标准参保的居民，地方财政给予60元的缴费补贴。地方财政补贴与个人缴费部分一并计入个人账户。但对于选择100元以上的参保居民，各地梯次补贴的标准有很大的不同。如青海省，个人缴费选择100元的居民地方财政补30元；100～500之间，每增加100元，增加10元；500～1，000元，每增加100元，增加10元；1，500元补165元；2，000元补185元。各地区给予个人缴费的财政补贴体现了激励作用，对选择高档次缴费的给予更多的补助，有助于参保者尽可能选择更高的档次。这种梯次财政补贴，改变了目前大多数选择最低档的现状，同时有利于壮大城乡居民基本保险基金规模，使参保者60岁以后能享受到更高的养老待遇。

3、集体补助。参保居民可以享受到集体经济组织的补助，由村民委员会召开村民会议民主确定具体的补助数额。国家鼓励其他社会经济组织、公益慈善组织、个人为参保人缴费提供资助。补助、资助金额不超过当地设定的最高缴费档次标准。集体能否成为城乡居民基本养老保险制度的主体，还应视地区而言。在发达地区，集体经济发达，有能力为参保居民提供补助资金。而在集体经济不发达的地区，城乡居民基本养老保险制度的筹资主体实质上只有个人和政府。

（三）待遇享受水平。城乡居民基本养老保险制度规定，参保居民缴费满15年的，年满60周岁，可以领取养老金，按月领取，支付终身。养老金由基础养老金和个人账户养老金两部分组成。其中，个人账户养老金根据个人账户储蓄额除以139。基础养老金来源于中央财政，2009年试点新农保时，基础养老金为55元，西部地区参保居民全额领取基础养老金，东部地区给予50%的基础养老金补助。2015年，基础养老金最低标准提高至每人每月70元，提高待遇从2014年7月1日算起。尽管基础养老金提高幅度达到了提高幅度为27.3%，个人养老金待遇依然偏低。以选择100元缴费为例，缴满15年后，按4%的利率计算，个人养老金的待遇为[1300+（100+30）×4%×15]/139+70=84.96元，明显低于现行居民平均最低生活保障水平标准（419.5元/人.月）。城乡居民基本养老保险制度，免除了新农保或城居保制度实施时已年满60周岁的居民的缴费，这部分群体的养老金待遇完全由中央财政支付，直至终身。

（四）养老基金的管理及运营。城乡居民养老保险基金实行县级统筹，纳入财政专户，由县级财政机构管理运营，实行“收支两条线”管理。按照国家的规定投资运营，实现保值增值。目前，城乡居民养老保险基金主要投资渠道是银行存款和购买国债；县社会养老保险局履行监管职责，财政部门、审计部门监督基金的收支、管理和投资运营情况。

四、瑞典社会养老保险制度对我国城乡居民基本养老保险制度的启示

（一）选择与经济协调发展的筹资模式——由现收现付制向部分积累制过渡。改革以前，瑞典的养老保险制度带来了沉重的财务负担。围绕减轻财政负担、防范未来支付风险的改革，瑞典建立起了部分积累制度的养老保险制度，有效地抑制了养老金支出的快速增长。养老保险制度与经济增长趋于协调。2004年，瑞典养老金支出占GDP的37.9%，在2000年（37.3%）的基础上仅提高0.6个百分点。养老金支出增长的减缓大大减轻了社会福利支出的压力。2004年，瑞典社会福利的支出占GDP的比重为32.7%，在1995年（34.6%）的基础上下降了1.9个百分点，这为瑞典经济的可持续发展创造了条件。我国处于老龄快速发展期，资本市场发展不完善，现收现付制和完全积累制均难以很好地满足我国养老需求。部分积累制度由于具备了现收现付制和完全积累制度的优点，当之无愧地应成为城乡居民基本养老保险的最佳筹资模式。

（二）注重公平与效率相统一。瑞典的养老保险制度的设计充分体现了公平与效率相结合的原则。在养老金待遇给付方面，养老保险的待遇水平只根据个人缴费的多少以及缴费时间长短进行确定，完全不考虑个人退休前的收入情况。除了保证低收入群体的最低养老金有居住年限（按瑞典法律规定，最低时间为3年）要求外，收入关联养老金不设时间限制。最低保证养老金的资金筹资完全是来自国家的一般税收，公民不缴纳社会保险，这体现了国家保证公民公平的基本生存的权利。个人账户的积累资金将直接进入资本市场，进行投资经营。城乡居民基本养老保险制度作为面向农民和城镇居民的一项新型制度，应公平地对待每一位参保的城乡居民，保证其参与的机会公平与年老时待遇公平。同时，还应体现制度的效率性，拓展投资渠道，选择有效的投资工具，保证养老基金的保值增值。

（三）建立多层次的居民养老保障体系。瑞典养老保险制度具有三个层次，属于典型的多支柱养老保险制度。最低层次具有普惠性质，针对的是全体国民，目的是保障国民的基本生活，属于生存保障。我国的城乡居民基本养老保险制度，严格意义上来说，属于最低层次的保障制度，基础养老金具有普惠性特征。由于参保人数众多，基础养老金大幅提高是不现实的。但是，单纯靠基础养老金，一方面保障不了老年农民的基本生活，另一方面同一标准的养老金待遇已不适应农民群体分层的现实。我国区域发展不平衡，即使在同一区域内部也存在不小的差异。阶层分化派生出养老需求的多样性，社会化的养老金待遇远远满足了不了收入较高的农民群体。因此，建立以城乡居民基本养老保险制度为第一层次，商业保险为最高层次的多支柱的养老保障体系是满足不同阶层农民养老需求的必然选择。

主要参考文献：

[1]张民省.瑞典的多支柱养老金制度及启示[J].中国行政管理，2008.10.

[2]刘晓梅.中国农村社会养老保险理论与实务研究[M].北京：科学出版社，2010.

[3]李琼，汪慧.统一的城乡居民基本养老保险筹资机制构建研究[J].甘肃社会科学，2015.2.