略论中国共产党农村扶贫开发工作与国家凝聚力

游慧冰

【摘 要】改革开放以来，中国共产党组织开展大规模的农村扶贫开发工作，使数亿贫困人口脱贫，创造了人类减贫史上的奇迹，增强了执政党向心力和国家凝聚力。然而，由于受到各种因素的制约，缓解和消除贫困仍将是中国长期面临的严峻挑战。对于拥有13亿人口的发展中大国的执政党来说，锲而不舍地抓好扶贫开发、提升国家凝聚力，责无旁贷、任重道远。

【关键词】扶贫开发；执政党；国家凝聚力

【中图分类号】D232； K27 【文献标志码】A 【文章编号】1672-3570（2016）-09-032-06

改革开放以来，中国共产党组织开展有计划、大规模的农村扶贫开发，取得了辉煌成就，创造了人类减贫史上的奇迹。数亿贫困人口基本解决生存和温饱问题，生产生活条件明显改善，贫困地区基础设施建设逐步加强，社会事业不断进步，最低生活保障制度全面建立，国家凝聚力显著提升，夯实了保障我国国家稳定、经济社会持续发展的重要物质条件和基础，为促进我国经济发展、政治稳定、民族团结、边疆巩固、社会和谐发挥了重要作用。

一、扶贫开发的历程与成就

让中国强盛起来，让人民过上好日子，是以毛泽东为代表的中国共产党人的终生追求和奋斗目标。建国后，毛泽东领导全党和全国人民对建设社会主义道路进行探索，虽然出现过阶级斗争扩大化和经济建设急躁冒进等严重失误，后来还经历了“文革”十年动乱，但社会主义建设取得显著成就、人民生活得到改善、国家凝聚力增强也是有目共睹的。然而必须承认，贫困人口众多并严重掣肘国家发展仍是客观事实。至1978年，农民年人均收入134元，贫困人口2.5亿人，农村贫困发生率达30.7%。①

按当时国际通行的每人每天收入1美元以下为贫困人口的标准，我国贫困人口数量极大。党的十一届三中全会后，党领导人民找到了一条适合中国发展的道路，即“把马克思主义的普遍真理同中国的具体实际结合起来，走自己的道路，建设有中国特色的社会主义”。②以经济建设为中心，实行改革开放，让人民过上幸福生活，成为党和政府的首要任务，而扶贫开发则是这一任务的重要组成部分。

邓小平是我国改革开放的总设计师，也是中国特色扶贫开发道路的奠基者。他反复告诫人们，消除贫困、实现共同富裕，是社会主义制度的本质要求，是社会主义国家优越性的体现；社会主义就是要解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕；实现共同富裕，既是中国共产党和人民政府义不容辞的历史责任，也是凝聚民心、增强国力的重要的物质基础。在邓小平理论指导下，我国启动了以解决农村贫困人口温饱问题为主要目标、以改变贫困地区经济文化落后状态为重点的扶贫开发。

我国扶贫开发的历程大致可分为五个阶段。

第一阶段（1978-1985年）：体制改革推动扶贫。十一届三中全会后，我国大力推行农村经济体制改革，实行家庭联产承包责任制，通过土地制度的变革，解放了生产力，提高了土地产出率。同时，通过大幅度提高农产品价格、调整农业产业结构、发展乡镇企业、转移富余农村劳动力、实行以工代赈计划等举措，使农民收入快速提高，农村贫困现象大幅度减少。1984年9月，中共中央、国务院发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，推出扶贫解困六大措施，主要包括发展商品生产、减轻负担、给予优惠政策、搞活商品流通、增加智力投资等。主要成就：经过8年努力，农村人均粮食产量增长14%；农民人均纯收入增长了2.6倍；没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人（以人均纯收入206元计），占农村人口的比例下降到14.8%；贫困人口平均每年减少1786万人。①

第二阶段（1986-1993年）：开发式扶贫全面展开。1986年5月，“国务院贫困地区经济开发领导小组”成立，标志着有组织、有计划、大规模的扶贫开发正式启动。1993年12月该领导小组更名“国务院扶贫开发领导小组”，“扶贫开发”目标更加明确。采取的主要措施：一是从中央到地方设立政府扶贫开发工作机构。二是摸清贫困人口的数量、分布，确定需要帮扶的国家贫困县（592个）。三是中央财政每年安排专项资金用于扶贫开发，并给予贫困地区优惠政策。四是改革传统的救济式扶贫方式，实施新型的开发式扶贫策略，着力提高贫困人群和贫困地区的自我发展能力。五是把扶贫开发列入“七五”、“八五”国民经济发展计划并作为一项重要工作来抓。主要成就：至1993年底，农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，贫困人口占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%。国家重点扶持贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483.7元。②

第三阶段（1994-2000年）：开展扶贫攻坚。1994年3月，国务院公布《国家八七扶贫攻坚计划》，标志着扶贫开发进入了攻坚阶段。采取的主要措施：一是中共中央、国务院强力推动。分别于1996年和1999年召开中央扶贫开发工作会议，先后制定了《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》、《关于进一步加强扶贫开发工作的决定》。二是加大政策倾斜和扶贫资金投入力度。落实资金、任务、权利、责任“四个到省”的扶贫工作机制，七年间中央政府累计投入扶贫资金1240亿元，相当于年度财政支出的5%-7%。③三是党政机关和相对富裕地区承担具体的扶贫任务。例如，272个中央国家机关长期定点帮扶国家贫困县；东部发达地区长期结对帮扶西部贫困地区。四是广泛动员社会各方面力量参与。企业、社会组织和各界人士对扶贫开发的关注度和参与度与日俱增。主要成就：至2000年，中国农村贫困人口从1993年的8000万降至3200万，基本实现了到20世纪末解决农村贫困人口温饱问题的战略目标。④

第四阶段（2001-2010年）：综合推进、整村推进。2001年5月，《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》公布，标志着扶贫工作又进入一个新阶段。主要措施有：一是工作重点从县级转向村级，从解决温饱问题转向提高贫困人口的生活质量和综合素质。二是推进体制机制创新。实施一系列强农、惠农、富农的政策和措施，如工业反哺农业、产业扶贫、移民搬迁等等；健全东西部协作、党政机关定点扶贫机制；构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多种举措有机结合的“三位一体”大扶贫格 局。①三是减负与提高扶贫标准并举。2006年1月1日起废止《农业税条例》，农民彻底告别了缴纳农业税的历史。2009年贫困人口提高标准，由2000年的人均纯收入865元、2007年的1067元，提高到1196元。四是逐步建立和完善农村社会保障体系。农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度建立；率先在贫困地区实行农村义务教育“两免一补”政策。主要成就：贫困人口进一步减少，至2010年，按照年人均纯收入1274元的扶贫标准，全国农村贫困人口减至2688万人，农村贫困人口的比重下降到2.8%。②

第五阶段（2011年至今）：扶贫攻坚决战。2011年12月，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》公布，标志着扶贫开发进入攻坚决战的新阶段。2012年11月党的十八大召开以来，以习近平为总书记的党中央站在实现“中国梦”的战略高度，全面推进扶贫开发工作。这一阶段主要措施有：一是提高扶贫标准。2011年，将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，对应的扶贫对象约为1.28亿人。③二是凝聚社会各界力量，探索用市场经济的办法融资扶贫，增加扶贫投入。三是实施精准扶贫方略。做好贫困人口识别和建档立卡工作，实行分类指导、梯次推进。四是实行生活救助和能力扶贫的“两轮驱动”。五是创新运用多元化、市场化手段。比如，引导互联网、金融等行业向贫困地区延伸。主要成就：至2014年底，全国农村贫困人口比2011年减少5221万人，为7017万人。2014年贫困地区农村居民人均纯收人6610元，达到全国农村居民人均水平的65.3%，连续三年增幅高于全国平均水平。④预期到2020年，“两不愁三保障”和“两个确保”目标得以实现。

经过30年奋斗，我国探索出一条有中国特色的扶贫开发道路，即：以经济发展为带动力量、以增强扶贫对象自我发展能力为根本途径，政府主导、社会帮扶与农民主体作用相结合，普惠性政策与特惠性政策相配套，扶贫开发与社会保障相衔接。⑤《联合国2015年千年发展目标报告》指出，中国农村贫困人口的比例，从1990年的60%以上下降到2014年的4.2%，对全球减贫的贡献率超过70%。扶贫开发有力地推动了中国摆脱贫困、加快实现现代化的进程。

广东作为改革开放先行一步、经济社会发展30多年来领先全国的省份，扶贫开发亦走在全国前列，并探索出一些宝贵的经验。十一届三中全会后，广东实行特殊政策灵活措施，“杀出一条血路”，珠江三角洲经济迅速崛起，成为全国瞩目的富裕、发达地区。但由于各种原因，区域发展水平和贫富差距较大，山区尤其是石灰岩地区部分群众连温饱问题都未解决。广东积极践行邓小平“共同富裕”思想，1985年以“五年消灭荒山，十年绿化广东”为目标，开启发展山区生态建设和特色产业的“治山致富”之路。此后十年，根据中央的部署全面开展扶贫工作，把山区建设和扶贫开发作为一项社会综合系统工程来抓，实施开发式的扶贫战略，取得显著成效。1996年起，集中力量扶持16个特困县发展经济。1997年实行开放式扶贫战略，组织开展消除“绝对贫困”的扶贫攻坚战，解决了全省尚存的60万农村贫困人口的温饱问题，使全省基本消除了绝对贫困，提前三年实现国家八七扶贫攻坚计划目标。⑥从2002年起，着重解决贫困地区基础设施建设等问题，全方位扶持贫困地区的经济发展。2009年6月，正式启动“规划到户、责任到人”的“双到”创新型扶贫模式，举全省之力实施扶贫攻坚。①2013年4月，第二轮扶贫“双到”工作启动。“十二五”期间，全省有249.2万贫困人口受惠脱贫，走上致富路。②国务院扶贫办主任刘永富2014年初在广东省调研时，对广东坚持改革创新，在“精准扶贫”包括“干部驻村扶贫”等方面的成功探索大加赞赏，称赞广东“创造了很好的经验，堪称中国亮点、世界模式，值得各地学习借

鉴”。③担负着2018年率先全面建成小康社会时代使命的广东，目前着力于完善“精准扶贫”的政策支持体系，咬定目标，苦干实干，以全面打赢脱贫攻坚战，确保贫困人口与全省人民一道共享全面小康。

二、扶贫开发对增强国家凝聚力的作用

所谓国家凝聚力，是指一个国家不同民族、政党以及民众在共同理想、目标、利益的基础上，国家满足其物质、精神、政治、文化、安全等需要，所产生的内向聚合力和外向吸引力。主要由国家物质凝聚力、国家精神凝聚力、国家政治凝聚力、国家文化凝聚力和国家安全凝聚力五大要素构成。④就我国的具体情况而言，本人认为，国家凝聚力的内向聚合力至少包括三方面：人民向心于由一定范围内的人群所形成的共同体形式——国家；人民向心于国家的象征——国家行政管理即人民政府；人民向心于起着领导核心和整体利益代表作用的执政党——中国共产党。扶贫开发使国家的发展成果更多更公平地惠及全体人民，满足人民的物质、精神和文化需求，从而增强了国家内向聚合力，促进了国家凝聚力的形成。而国家凝聚力的增强，又反作用于扶贫开发，有效地汇全国之力、聚社会之财、集全民之智消除贫困，实现共同富裕的目标。

（一）通过扶贫开发，人民群众的物质生活得到改善，对执政党与政府的认同感和满意度逐步提升。

古今中外的历史证明，老百姓的温饱问题如果长期得不到解决，自然就会丧失对执政者的信任和支持，对国家的认同度也大受影响。“天下顺治在民富，天下和静在民乐，天下兴行在民趋于正”。伟大的革命先行者孙中山曾指出：“民生就是政治的中心，就是经济的中心和种种历史活动的中心。”“民生是社会一切活动的原动力。”⑤进入改革开放新时期，中国共产党深刻认识扶贫开发的政治意义，将其视为体现党的根本宗旨、社会主义本质特征和社会主义优越性的重要政治任务，视为扩大群众基础、巩固执政地位的重要举措，想方设法“做好扶贫开发工作，支持困难群众脱贫致富，帮助他们排忧解难，使发展成果更多更公平惠及人

民”。⑥通过扶贫开发，数以亿计的贫困地区群众解决了温饱并逐步走上脱贫致富之路，对执政党与政府的认同感和满意度日益增强，国家意识和国家责任感也得到提升。正是因为有包括贫困地区群众在内的全国人民的团结拼搏，中国才能排除国内外各种不利因素的干扰，实现30年经济快速增长，成为国力日益强盛、国际地位和影响力日益彰显的社会主义强国。30多年来，我国经历了许多灾难和困难，但中国人民在党的领导下万众一心、攻艰克难，化解了一次又一次危机。“多谋民生之举，多解民生之忧”，正是党和政府在人民中享有崇高威望、一呼百应的重要原因。

（二）通过扶贫开发，人民群众对国家和文化中的核心价值观的认同感增强。

扶贫开发是一项复杂的系统工程，是对贫困问题进行综合治理的过程。各级党委、政府在帮助贫困地区群众生活脱贫的同时，注重推动思想脱贫，促进社会的文明进步。一是坚持正确的扶贫导向，坚持公平、公正、公开的原则，让真正需要帮扶的人得到援助，使扶贫开发成为传播公平、公正、友善、文明、和谐等理念的凝聚民心的阳光工程。二是倡导自力更生艰苦奋斗精神，发挥农民的主体作用，纠正一部分人“扶贫就是国家给予物质和资金救助”的错误认识，消除被动参与和“等、靠、要”的思想。三是针对贫困地区农民精神文明水平相对低下的状况，广泛开展思想道德教育，使贫困地区逐渐形成良好的社会风气。四是通过各级党委与政府的组织倡导，全社会关注和参与扶贫开发的态势已形成，扶贫济困的中华民族传统美德得以发扬光大，贫困地区互助互惠的社会新风尚蔚然成风。五是贫困地区的文教卫生事业在扶贫开发的过程中得以较快发展，使贫困人口特别是青少年的文化素质、自我发展和改变命运的能力普遍提高。

（三）通过扶贫开发，社会和谐与稳定得到巩固和加强。

扶贫开发有效地减少伴随贫困而产生的各种不稳定因素，为构建和谐社会奠定了基础。1、促进了社会公平。社会最大的不公体现在收入分配的不公，而扶贫开发是一剂“对症下药”的良方，能较有效地缓解分配不公、贫富差距问题。一是促进了欠发达地区的经济社会发展，相对减小了与发达地区的差距。二是使贫困人口较快、较大幅度地增加收入，相对减小了社会的贫富差距。2、促进了社会和谐。全社会参与扶贫的做法，不仅密切了党群、干群关系，而且增进了人与人之间的团结与和睦。贫困地区群众亦以脱贫致富为共同目标，同心同德、互帮互助、努力奋斗，精神面貌焕然一新。3、促进了社会稳定。一是扶贫开发激发了贫困地区群众脱贫致富的信心和决心，感觉有依靠、有奔头，走正道脱贫、靠勤劳致富成为共识。二是贫困地区经济社会发展、生产生活条件改善，人们安居乐业，安全感、幸福感增强。三是贫困地区各项社会事业进步明显，人口素质特别是思想道德水平和法治观念得到提高。

三、抓好扶贫开发提升国家凝聚力的几点思考

扶贫开发对于一个拥有13亿人口的发展中大国来说，任重道远；对于担负着率领全国人民实现国家和民族振兴“中国梦”的执政党中国共产党来说，更是责无旁贷、任重道远。

（一）要充分认识扶贫开发对提升国家凝聚力的重要性，始终不渝地帮扶贫困群众。

习总书记指出：“小康不小康，关键看老乡”，“中国梦必须紧紧依靠人民来实现”，“实现中国梦必须凝聚中国力量”。在相当一段时期内，缓解和消除贫困仍然是中国面临的严峻挑战。当前比较突出的问题有：一是扶贫的标准还很低，与国际社会有很大差距。脱贫是相对的，相对贫困还很突出。二是受自然条件的限制，发展、脱贫难度很大的地区仍不少。三是返贫因素很多，比如自然灾害、生病、失业等等，贫困人口仍会不断出现。四是贫困地区社会、经济、文化落后的状况以及许多农民的生产生活条件未根本改变，发展基础仍很薄弱。因此，扶贫济困工作必须长抓不懈。习总书记去年11月在中央扶贫开发工作会议上指出：“脱贫攻坚已经到了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段，必须以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度，众志成城实现脱贫攻坚目标，决不能落下一个贫困地区、一个贫困群众。”国之兴也，视民如赤子；其亡也，以民为草芥。执政党应从历史中吸取教训，永远视民如“赤子”，始终不渝地帮扶贫困群众。即使扶贫攻坚完成、整体迈入小康社会，仍必须清醒地认识到这不并等于扶贫的结束。

（二）要充分认识发展经济对扶贫开发的重要性，始终不渝地坚持以经济建设为中心。

扶贫开发的根本依托在于发展经济。唯有发展，才能根治贫困，保障人民的基本权利。国家经济有了长足发展，具备了一定的经济实力和物质条件，才能保证扶贫开发顺利开展；贫困地区只有闯出跨越式的创新发展之路，才能促进经济社会良性发展，实现贫困人口真正脱贫。因此，在开展扶贫攻坚战的同时，必须牢牢扭住经济建设这个中心，不动摇、不懈怠、不折腾，“聚精会神搞建设、一心一意谋发展”，不断解放和发展社会生产力，增强国家的经济实力；要深化发展内涵、创新发展观念、开拓发展思路、转变发展方式，提高自主创新能力和发展质量；要走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，真正实现国民经济又好又快发展，让人民过上既有“金山银山”又有“蓝天白云”、“绿水青山”的幸福生活。贫困地区要抓住民生保障和经济发展相得益彰的主线，强化自我发展能力，结合本地资源优势，闯出一条符合实际、切实可行的可持续发展道路。

（三）要充分认识新常态下扶贫开发的艰巨性，始终不渝地坚持改革和创新。

近年中国经济呈现从高速增长转为中高速增长、经济结构优化升级、从要素驱动和投资驱动转向创新驱动的新常态。由于经济发展总体下行，再加上区域性发展不平衡以及因灾因病致贫等原因，目前全国贫困人口规模仍然很大。至2014年底，仍有14个集中连片特殊困难地区、592个国家扶贫开发工作重点县、12.8万个贫困村、2948.5万个贫困户、7017万贫困人口。①广东虽号称全国经济大省，人均GDP已突破1万美元，但区域之间发展不平衡的状况很严重，至今仍有贫困人口180多万。到2020年，中国全面建成小康社会，其中一个重要的标志性指标，就是7000多万贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽。目前“啃硬骨头”的扶贫攻坚战已打响，时间紧，任务重。为此，要针对新常态提出的新挑战，更新理念、勇于改革、大胆创新，贯彻落实好习总书记提出的“四个切实”以及精准扶贫的战略，坚决打赢脱贫攻坚战。1、以改革创新的思维引领扶贫攻坚，党政一把手要掌好舵、领好航、抓部署、促落实、负总责。2、以改革创新的举措，实现精准扶贫、精准脱贫。3、以改革创新的方式，强化社会合力，集众智聚群力。4、以改革创新的要求，加强基层组织和扶贫队伍建设，把基层党组织建设成为带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒，打造一支甘于奉献、作风务实、有创新精神的扶贫干部队伍。

（作者系中共广东省委党史研究室调研员）