后单位社会住房保障认知及制度实践

2016-05-11姜玉贞

山东行政学院学报 2016年2期

关键词：福利住房单位

姜玉贞，李彦

（1.山东财经大学公共管理学院，济南250014；2.山东农业大学经管学院，山东泰安271018）

后单位社会住房保障认知及制度实践

姜玉贞1，李彦2

（1.山东财经大学公共管理学院，济南250014；2.山东农业大学经管学院，山东泰安271018）

作为一项社会福利制度，住房保障的目标是满足社会成员的基本居住权。社会成员的住房保障制度认知必然影响制度实践的整体效率及未来走向。通过调查后单位社会下社会成员的住房保障认知，发现社会网络、社区、社会组织等在后单位社会的住房保障诉求中发挥的作用越来越大。后单位社会住房保障实践的基本特点是：住房保障个体权益意识增强；以传统单位组织为载体的福利诉求模式仍然存在；相关社会组织已现雏形，但仍处于萌芽阶段；突破组织界限的以社会网络为基础的福利认知和参与渠道开始形成。

后单位社会；住房保障；认知；制度实践

一、住房保障制度实践分析：认知视角

近半个世纪，中国城市住房制度发生巨大变迁。计划经济体制下，我国城市以“单位制”为基础，对社会资源实行行政性再分配。具体到住房制度，计划经济体制下实行的是一种“低租金、高补贴、福利性、配给式”的福利性住房制度，［1］即国家和单位统包住房建设和分配，对职工住房实行实物分配并实行行政性住房管理。20世纪80年代城市经济体制改革后，我国城市社会的结构格局开始演变为既不同于现代市场经济国家，又不同于传统计划经济时代的过渡状态。学术界将其形象地描述为“后单位社会”，意指传统“单位制”对城市社会的影响逐渐减弱但未完全消失的阶段。［2］后单位社会结构下，单位不再是社会控制和资源配置的主要机制，“等国家建房，靠组织分房，要单位给房”的福利分房逐步被取消，住房改革朝商品化、社会化方向发展。1998年，中国城市住房制度变革，停止住房实物分配，实行住房分配货币化，并提出建立和完善廉租房、经济适用住房、商品房等多层次城镇住房供应体系，而廉租房和经济适用房主要面向城市中低收入群体，成为后单位社会住房保障主要形式。

进入21世纪，中国城市相继确立起经济适用房、廉租房和公租房为主要形式的住房保障制度。然而，住房保障制度在实践中还面临诸多挑战：一是住房保障总体上处于供不应求状态。在住有所居目标下，住房保障作为一大民生问题受到政府高度关注。最近几年，中央政府更是直接出指标，对保障房建设实行“强控制”，以期通过扩大保障房供给，保障居民居住需求。然而由于过度依赖土地财政，地方政府对住房保障发展的重视不够，住房保障的发展还需在政策支持、税收优惠、金融支持等方面给予较大投入（李虞童、邓一迪，2015）。二是多元化住房供应体系还远未建立。十八届五中全会后，政府更加注重市场对资源配置的基础性作用，住房保障领域也在多元化保障房供应体系问题上进行了探索，但当前这一领域谋求政府与社会合作的尝试还需要相应配套制度的创新和变革（武中哲，2014）。

虽然现有研究从多角度对住房保障制度实践中存在问题进行了深入剖析，但他们大都忽视了参与者住房保障认知对制度实践的影响，没有将参与者认知纳入住房保障制度实践的分析框架之中。个体对制度的认知及参与很大程度上塑造着制度实践及变迁方向。制度-认知理论指出，人们持有的信念决定了他们所做出的选择。然后，这些选择建构了人类行为的变化，进而直接影响到约束人类行为的制度；而制度反过来又是个体认知及选择的环境，它又在一定程度上塑造着个体的认知和偏好。［3］总的说，外在制度变迁与个体认知调整是共生演化的。住房保障制度作为一项社会福利制度，其目标是满足福利对象的基本居住权。其参与者的制度认知，必然关系着制度实践的整体效率，并最终影响住房保障制度未来变迁方向。同时，居民认知本身又受特定环境下制度行塑。由此，以居民住房保障认知为视角，了解个体在特定社会结构下对住房保障制度的认知及选择，有助于更好地洞悉制度实践中的问题及可能变迁方向。

二、概念解释：“后单位”与“认知”

诺思认为，制度变迁的动力机制来源于外部环境变化与主体认知的互动。也就是说，主体认知或制度实践都必须在特定社会环境下进行。而当前中国城市最重要的社会结构特征即是后单位社会，所以有必要先来解释这一重要概念。后单位社会是相对于单位制社会的。自20世纪80年代中期美国学者魏昂德（Andrew Walder）首次研究中国单位现象以来，单位就被视为计划经济体制下一种独特的社会结构。［4］在这种社会结构下，单位成为连接国家和个人的桥梁。通过单位，国家实现其资源再分配和政治统治功能。国内学术界把这一现象称为“单位制”，概括地说便是在计划和集中的经济管理体制下所造成的职工对其工作单位的人身依附关系。［5］20世纪80年代城市经济体制改革后，反映中国特色的单位体制逐步被解体，单位的传统功能日渐弱化，中国城市社会的结构格局开始演变为既不同于现代市场经济国家，又不同于传统计划经济时代的过渡社会状态，学术界将其描述为“后单位社会”，意指传统“单位制”对城市社会的影响逐渐减弱但未完全消失的阶段。［6］也就是说，在后单位社会，以市场化为导向的体制改革推动了社会转型，但传统单位制惯性力量也仍然存在。由此在这一社会结构下，社会福利实践中远没有实现基于公民权的平等和公正，而是呈现出较强路径依赖特征，即不同组织背景的成员在获得和享受社会福利的诉求、数量、途径上都存在很大差异。具体到住房保障领域，政府机关部门、事业单位和国有企业等传统单位体制延续较好的社会组织，和完全市场化的私营企业、个体户等在对住房保障的认知、诉求方面会有不同，其参与及所获福利更是差异显著。所以，必须在后单位社会结构背景下考察住房保障实践，后单位社会是本文一个核心概念。

本研究另一个重要概念是“认知”。认知最早是心理学的一个概念。近年，制度经济学将认知纳入制度分析框架。诺斯（2008）指出，制度（演化）是由各参与方的感知所支配的，选择-决策是各参与方根据感知来决定的。［7］住房保障作为一项基本福利制度，其实践必然与参与者对制度的认知程度有很大关联。为此，本研究以城镇居民对住房保障的认知为视角，力图对城市住房保障实践进行本土化解释。但考虑到认知概念测量的复杂性和居民对概念的驾驭能力，我们在此强调的是居民对住房保障日常的、朴素的感知和体认。基于居民的朴素认知，去思考制度实践中的问题及制度可能的发展趋势。

三、后单位社会居民对住房保障认知的经验调查

后单位社会居民对住房保障会如何认知？我们在2015年7—8月在山东省济南市进行了实地调研。在住房保障制度建设方面，从最初的经济适用房，到面向本市户籍低收入住房困难家庭的廉租房，再到以实现“同城待遇”为方向的公共租赁房，济南市一直在强力推进住房保障工作，并取得了较大成绩。本课题组在济南市走访了120位居民，获得调查问卷120份，其中有效问卷110分，有效率为91.67%。在问卷调查同时，选取其中40位调查对象做了深度访谈。在这40位中，来自政府机关部门、事业单位和国有企业12位，私营企业10位、个体户8位、流动人口10位。本研究是关于后单位社会居民对住房保障认知及参与，围绕居民对住房保障概念的认知、认知途径、对住房保障实施目的及主要责任者认知四个方面，来描述后单位社会居民对住房保障的认知状况。

（一）住房保障认知程度

住房保障制度是在住房领域实行的社会保障制度，实质是利用国家和社会的力量，通过国民收入再分配，为中低收入阶层、住房困难群体及其他特殊群体提供适当住房，以保障其基本居住水平。［8］中国城镇住房保障制度建立已有十多年时间，但普通居民对此认知仍十分有限。当被问及“您了解济南市住房保障政策吗”问题时，回答非常了解和较了解的占25.1%，有56.4%的居民选择一般了解，有18.5%表示不清楚。当进一步被问及“如果了解，请您列出济南市现行住房保障方式有哪几种”时，受访者回答较为分散。经过整理，回答廉租房和公租房的比例较高，分别占到52.3%和61.6%，谈到住房公积金的占32.7%，其余受访者不同程度谈到机关建房、单位建房、单位宿舍等。访谈中，很多受访对象要表达的就是机关事业、国有企业单位的集资建房，在统计时把这一类表述合并，比例占到47.2%。访谈和统计结果表明，当前居民对住房保障的认知存在较大分化。

从问卷调查和统计数据看，济南市居民对住房保障政策还是有一定程度认知的。在所调查的120位居民中，只有18.5%表示不清楚。但通过访谈能明确觉察到，对住房保障的经验性认知与规范性住房保障界定之间存在很大差异。当前，济南市住房保障政策就是公租房和住房公积金两种方式。而在问卷和访谈中，人们很少把公积金归于住房保障范畴。当提到住房保障时，人们谈到的就是廉租房和公租房，再就是一些部门的集资建房。

（二）住房保障的认知渠道

传统单位制下实行的是“等国家建房，靠组织分房，要单位给房”的福利分房制度，单位是社会成员获得住房的唯一来源。单位制解体后，社会保障开始走向社会化，社会保障的认知渠道也实现了多元化。问卷中设计了“如果了解住房保障政策，您是通过哪几种渠道了解的？”这一问题，统计得出受访对象了解住房保障的主要渠道为社区（45.4%）、报纸（43.2%）、电视（55.4%）、网络（53.6%）、单位（31.3%）、亲朋同事（17.2%）、其他渠道（13.6%）。

调查表明，当前住房保障的认知渠道呈现多元化。社区作为社会保障社会化的主要载体，积极承担起住房保障的宣传活动；一些新闻媒体、社会组织也为住房保障信息的传播起到重要作用；单位和亲朋同事也是认知来源之一，但作用有限。

（三）住房保障政策目标的认知

作为一项社会政策，住房保障终极目标是什么？进入20世纪后，随着社会进步和人权事业发展，居住权被认为是一项基本人权，并得到国际社会广泛认同。《世界人权宣言》第二十五条规定：“人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。”为此，各国政府都积极实行住房市场国家干预，通过住房福利来保障公民居住权。凯梅尼（Jim Kemeny）提到，“在研究福利体制的这一建构与重组的过程中，住房是建构福利国家的一个关键领域”。

为了解济南市居民对住房保障政策目标的认知状况，我们在问卷中设计了“您认为政府为什么实施住房保障政策”的问题，统计结果见表1。

调查表明，作为普通居民，更多是从解决社会问题角度来认识住房保障政策。当前房价上涨过快，房价过高，超出一般民众的心理承受和物质支付能力。人们更多把政府建保障房看作是在高房价下政府促民生和维稳的一种选择。

表1 受访对象对住房保障政策目标的认知

普通居民对自身居住权又如何看呢？虽然问卷调查中，在谈到政府为何实施住房保障政策时，回答保障公民居住权者占比达到24.2%，但在访谈中，人们普遍对此评价较低。有的说：“我觉得谈不上什么权利可言，保障房建得那么偏，孩子上学怎么办？即使我没房住，我也不能去选那个地啊。”可见，在关于住房保障关乎公民居住权上，人们的经验性认知与规范性判断还是存在差异。

（四）住房保障方式及主要责任者认知

住房保障作为解决中低收入群体住房问题的社会政策，人们对其实施方式和责任者的认知体现了个体福利诉求。当被问及“您认为家庭收入多少时需要住房保障解决自己的住房困难问题？”48.2%的受访对象选择家庭年均收入低于5万，另有18.1%和13.2%的受访对象分别选择家庭年均收入低于7万和10万。在访谈中，多数人表示，当前高涨的房价带来沉重住房压力。

为进一步明确个体会有什么诉求，问卷中设计了问题“如果您需要住房保障，您觉得以下哪种方式适合您：1.廉租房；2.公租房；3.经济适用房；4.单位集资建房；5.社会合作建房；6.其他（可多选）。”统计结果显示，廉租房（81.2%）和单位集资建房（73.4%）成为人们最大选择。现实中，人们在高房价下对完全靠自己解决住房问题普遍感到悲观，更多人愿意去寻求帮助。虽然有人选择政府建房子，有人选择单位集资建房，但总的倾向是通过另一个主体的介入，来分担人们在住房方面的压力。这种福利诉求在现实中非常普遍。

那么，这种福利诉求下，人们最终会把矛头指向谁？问卷中设计了“您认为，谁应当为住房保障的发展承担主要责任？”调查表明，政府（100%）被所有人提到，其他依次是单位（67.5%）、市场（46.6%）、社会组织（38.3%）、社区（7.4%）。政府应在住房保障中承担主要责任已成为共识。并且由于认知上的路径依赖，尤其是当下很多企事业单位福利房充当保障房的现实，单位在住房保障发展中仍被寄予厚望。对于社会组织，人们还是相信如果国家给予其充足的自由生长空间，其在住房保障方面应该能起到一定作用。

四、后单位住房保障认知背景下住房保障实践特定模式

单位社会下，“国家对社会的整合与控制，不是直接面对一个个单独的社会成员，更多的是在这种独特的单位现象的基础上，通过单位来实现的。”［9］20世纪80年后，社会结构重构，国家和个人之间的联结也逐渐由单位转向社会，国家—社会—个人成为后单位社会的重要联结方式。而由国家—单位—个人的联结方式向国家—社会—个人的联结方式的转换，则是一个渐进过程。单位制下，单位是职工和国家联结的中介，职工的生活机会、财富和资源都离不开工作单位。单位制解体后，社会将成为国家和个人联结的中介。然而我国社会组织的发展却严重滞后，没有很好地实现对单位组织的替代。“旧有的建立在单位组织基础上的社会联结被破坏了，而新的社会联结还没有建立起来，从而使人们走向原子化”。［10］由此，原子化、单位情节、新的组织建设等问题成为后单位社会制度实践必然要面临的挑战。住房保障是一项重要福利制度，作为制度对象的主体受单位消解影响，其对制度实践的参与则是积极构建新的联结方式。通过社会成员的住房保障认知，我们可以窥见住房保障实践的一些特点。

（一）社会成员的住房保障个体权益意识增强

计划经济体制下，住房是作为一种再分配资源面向城镇居民分配的。在这种再分配体制下，住房资格的获得并不取决于个人支付能力或需求，而是取决于单位成员的身份、级别、家庭状况和荣誉奖励等，与其实际需要或权利的实现无大关系。随着市场经济体制的确立及发展，住房的商品属性逐渐被确定，住房改革朝商品化、市场化方向发展，市场机制成为配置住房资源的主要方式。而这种配置方式带来很大社会问题，即中低收入阶层难以通过市场满足其基本居住需求。2007年9月，国务院颁布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号），再次强调解决城市低收入家庭住房困难是一项重要政府职责。伴随住房政策公共性的回归，作为个体的社会成员对住房保障有了较为深切的认知与体验。“住房是人的一种基本权利，是一种基本的社会保障。”［11］在住房权利意识下，人们开始形成并积极表达自己的福利诉求。在调查中，住房保障被越来越多的人所熟知和关注，政府应承担满足国民基本居住需求的责任也成为共识。

（二）以传统单位组织为载体的福利诉求模式仍然存在

传统单位制下，中国城市保障制度是以就业为基础的，工作单位是个人获取福利的主要渠道。具体到住房方面，“要房子、找单位”几乎是获取住房的唯一办法（商俊峰，1998）。进入后单位社会，“单位对国家、个人对单位的依赖性会逐渐地弱化，国家与单位两极构造所形成的中国社会的基本结构会逐渐松动。但是，这种以单位组织为主导的基本结构格局在短时期内还不会彻底改变。”［12］在住房保障发展中，传统单位组织的延续性主要表现为以组织为载体的福利诉求模式仍然存在。调查中，当谈及住房保障福利诉求渠道时，有将近一半的调查对象选择的是单位。个别对象还以自身为例，认为凭借自身单位的优势更容易承租到公租房。

（三）相关社会组织已现雏形，但仍处于萌芽阶段

后单位社会是传统单位组织逐步消解而新的社会组织正在发育的时期。单位制解体后，社会组织建设成为后单位社会再组织化的核心和关键。但我国社会组织发育却明显不足，严重滞后于社会需要。当前，相关社会组织发育已现雏形，住房保障实践中，社区、非政府机构、中介组织等在人们认识和了解住房保障中都起到了重要作用，也成为人们福利诉求的重要渠道。但总体上，我国社会组织发育还仍处于萌芽阶段。

（四）突破组织界限的以社会网络为基础的福利认知和参与渠道开始形成

后单位社会，人们对福利的追求除了依赖传统单位组织和新的正式社会组织外，还在积极探寻其他获取福利的可能途径。个体通过自身社会资本形成特定社会网络，突破传统组织界限，以社会网络为基础进行福利认知和表达，成为后单位社会制度实践的又一重要特征。调查中，尤其年轻受访对象，对住房保障的认知及参与主要来自于亲朋好友、邻里和其他社交网络。

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