城市扩张中的公共服务均等化困境：基于广州市的实证分析*

2016-05-11吴少龙贾德清

学术研究 2016年2期

叶　林　吴少龙　贾德清

叶林吴少龙贾德清

[摘要]在我国积极推动“新型城镇化”的战略背景下，基本公共服务均等化作为实现新时期社会公平与正义，保障民生的重要内容，是实践界和学术界关注的焦点之一。城市化带来我国城市的快速扩张，使新城和中心老城区出现了日益扩大的基本公共服务空间差异。以广东省广州市为例，其城市中心区域与边缘区域基本医疗公共服务水平不但没有随着城镇化水平的提高而更加均衡，其质量、数量和空间差异反而逐年上升。通过探讨城市化发展对城市公共服务供给空间差异的影响，可以提出反思我国城镇化中片面追求新城扩张的开发模式，均衡城市内部公共服务质量，促进新型城镇化建设，推进国家治理现代化建设的建议。

[关键词]新型城镇化城市扩张基本公共服务均等化

*本文系国家社科基金重大项目“城乡一体化背景下的社会稳定体系建设研究”（13&ZD041）、国家自然科学基金项目“区域治理主体网络及其博弈策略研究”（71103204）、广东省自然科学基金项目“基于区域政策视角的广东区域经济空间结构优化研究”（2015A03013323）、中山大学“优秀青年教师培养计划”及高校基本业务费（13ykpy12）的阶段性成果。

一、研究问题的提出

党的十八届三中全会明确提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。“国家治理能力”包含了与整个国家以及公民利益密切相关的公共事务及其治理过程，尤其是与公民福祉相关的基本公共产品生产与供给、社会资源协调与分配。[1]我国在2014年颁布实施的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出要“加强市政公用设施和公共服务设施建设，增加基本公共服务供给，增强对人口集聚和服务的支撑能力。”在这一政策背景下，公共服务水平成为我国当前经济社会发展和国家治理能力现代化的热点问题，如何提供高质量、均等化的公共服务成为“新型城镇化”战略的重要内容。然而，一直以来我国对公共服务均等化的研究大多聚焦于跨城市、跨城乡和跨区域的层面，忽略了作为公共服务最基础提供单位的一个城市内部对公共服务均等化的基本需求。因此，本文首先对我国公共服务及其均等化研究做简要评述，继而以广州市的公共卫生服务为例，分析城市化过程中公共服务的空间差异变化。通过对实证研究结果的分析，提出实现城市内部及更广大地区的公共服务均等化是反思新区开发的城镇化模式，推进新型城镇化发展，建设和谐城市社会的重要建议。

二、文献综述

公共服务，特别是基本公共服务的均等化是公共政策学术界研究的核心问题之一。我国国内针对公共服务问题的研究主要集中在以下几个方面：一是公共服务的内涵界定以及分类；二是基本公共服务均等化及其制度因素；三是从空间层面分析公共服务的空间差异及均等化策略。

公共服务通常分为基本公共服务和非基本公共服务两类。其中，基本公共服务是公共服务中最基础、最核心的部分，与公民最关心、最现实的切身利益直接相关，主要包括安全、卫生、教育等公共服务。[2]当前我国基本公共服务存在的不均等化，最突出地表现在公共服务的资源占有不均、消费水平不均及空间分布不均。[3]现有的大部分相关研究在界定基本公共服务内涵的基础上，对其均等化的状况从全国、地区和城市三个层面进行了具体分析。

在全国层面，现有的研究主要从财政转移支付等政策角度分析基本公共服务均等化问题。我国基本公共服务供给的不均等问题是在经济转轨时期的多元社会条件下产生的，其表面原因包括不同地区之间的经济发展水平、财政体制安排和流动人口数量等因素，但更深层次的原因则是决定我国财政体制安排的转轨体制背景和国家战略。[4]有的学者认为20世纪90年代财税改革之后，中央与地方政府之间的税收返还政策虽然可能促进地方公共服务水平的提高，但在某种意义上却拉大了地方公共服务不均等的程度。[5]在省级层面，公共服务的发展和均等化之间可能产生矛盾。比如，有学者发现中央财政转移支付有助于各省公共卫生服务的均等化，但却抑制了公共卫生服务的发展；而在公共交通基础设施方面，中央财政转移支付促进了各省基础设施的发展，却加剧了省份之间的差异。[6]

近年来地理学等多学科的学者加入了对公共服务均等化的研究之中，使用了地理信息系统等技术手段，加强了地区层面公共服务空间差异的研究。有的学者发现我国的社会性公共服务区域差异与经济发展区域差异有一定的耦合性，[7]并且区域间公共服务水平的差异存在不断扩大的趋势。[8]区域公共服务水平差异的存在与政府公共服务的投入存在密切关系。[9]现行的财政转移支付制度缩小了省际之间以及区域之间的财力差距，但是未能降低中、西部地区内省际之间财力的差距。[10]由于区域差异较大，人口和要素无法完全自由流动，基本公共服务均等化难以推进，中央政府通过转移支付弥补区域公共服务差异的作用十分有限，地区间公共服务水平的两极分化现象越来越严重。发达地区和欠发达地区所获得的政策和财政投入差异是我国公共服务均等化的主要瓶颈。[11]

随着对基本公共服务均等化的研究不断深入，研究的范围从区域层面进一步延伸到城市层面，不同学科开始聚焦于城市内部基本公共服务的具体问题。我国城市化进程的不断加快，许多城市迅速扩张以致出现了“摊大饼式”的发展，新区建设遍地开花。这种扩张式的城市发展带来的可能是“表面的繁荣”。近年来全国多个城市的研究发现我国城市的中心区域和外围区域在公共服务质量上出现了显著差异。比如，南京在实施了住宅区公共设施配套规划后，形成了公共服务功能分级明显的居住社区和基层社区两级体系。[12]我国的大都市近郊区和城市边缘区的公共服务设施水平存在显著差异，[13]这种差异对商品房价格也形成了影响。[14]扩张性的城市化进程对城市内部公共服务均等化的影响日益突出。城市新区可能在住房条件、商品房价格、交通道路等方面存在优势，但在医疗卫生、基础教育、文化设施等方面的公共服务水平相对落后。城市内部公共服务差异问题日益严重。

通过对已有文献的回顾和梳理可以发现，我国公共服务均等化的研究采取了多学科的研究方法，从公共服务空间的可达性和公平性角度入手，分析区域与城市公共服务设施的空间布局及分异状况。研究的地域从全国范围开始展开，延伸至区域层面，并逐渐关注到城市内部的公共服务空间差异。然而，目前的研究还存在一定的局限。首先，多数针对城市内部的研究还停留在静态研究的阶段，很多研究还只关注了研究对象的客观数据，缺乏深层次地探讨其发展过程和内在机制，特别是缺少对城市内部公共服务空间差异的制度原因进行研究，而恰恰“对城市公共服务来说，空间不仅仅只是载体，还具有重要的社会意涵”。[15]

随着新区开发和城市扩张成为我国城市化的主要方式，城市内部的公共服务均等化问题已经成为我国城市发展的重要议题。城市扩张的同时基本公共服务的空间均等化是否相应得到了改善？随着城市化的推进，城市传统的中心地区和新发展的边缘区域的基本公共服务水平是趋向均等还是差异逐渐拉大？这些都是必须予以重视的问题。本文认为，对城市内部公共服务均等化的研究应该以城市化的发展为基础，通过研究快速城市化对城市公共服务空间差异的影响，发现城市化带来的问题，探讨如何合理利用城市化发展，建设公平均等的公共服务，以此提高城市治理能力促进新型城镇化的发展。

三、城市扩张与公共服务差异趋势分析

（一）研究对象、数据及方法

基于上述研究问题，本文以广州作为代表城市进行实证研究。选择广州作为研究对象主要基于几个原因。首先，广州作为全国一线城市，在经历了快速城市化的变革之后，面临着城市急速增长带来的复杂问题，在全国具有较强的代表性。其次，广州在本世纪以来实施“南拓、北优、东进、西联”城市总体发展战略规划，城市的扩张趋势明显，是研究城市化发展对公共服务均等化影响的典型案例。近几年广州市公共服务空间差异正受到越来越多的关注，研究发现广州的城区公共服务设施分布大体呈核心--边缘空间格局；[16]城市公共服务设施空间分布的社会分异特征显著，不同阶层社会群体社区的公共服务设施配套及可达性存在显著差异。[17]

本文首先针对广州的都会区，包括其传统意义上的“十区二市”：荔湾区、越秀区、白云区、海珠区、天河区、番禺区、黄浦区、萝岗区、花都区、南沙区、增城（县级）市、从化（县级）市进行总体分析。①广州于2014年2月启动了新一轮的行政区划调整，将增城和从化由县级市并入城区，但不影响对2013年之前的数据进行分析。继而，根据广州的城市规划、各城区发展历史以及各区的人口密度状况，将广州市都会区划分为中心城区和边缘城区。中心城区包括越秀区、天河区、海珠区、荔湾区，这四个区的人口密度均在15000人/平方公里以上，边缘城区则包括白云区、萝岗区、黄埔区、番禺区，人口密度在1000至5000 人/平方公里之间，有大片的城乡结合部地区。南沙、花都以及增城、从化片区是广州的远郊区及原县级市，人口密度均低于1000人/平方公里（详见下表1）。本文继而集中针对荔湾、越秀、海珠、天河等中心城区和白云、黄埔、番禺、萝岗等边缘城区进行多种数据的详细比较。

在对公共服务水平的测量中，本文选取公共卫生服务作为主要指标，比较广州市所形成的中心城区与边缘城区之间公共医疗生服务差异及其在城市化过程中的变化。公共卫生服务作为一项基本的公共服务，具备综合性的测量指标，包括每千人口机构数据（间）、每千人口医院和卫生院床位数（张）、每千人口卫生技术人员数（人）、每千人口执业医师数（人）等，可以全面评估不同地区的服务水平。公共卫生服务也具有较强的空间性，虽然可能存在居民跨区寻求公共卫生服务的情况，但在大多数情况下城市居民采取就近就医的形式，对均等化要求较高，是基本公共服务的重要标志。[18]

从数据的搜集和分析上，本文通过对《广州统计年鉴》、《广州市卫生统计年鉴》以及《广州市社区卫生专项评价》历年数据的详细分析，比较广州市在城市化进程中城市基本公共服务的空间差异及其变化趋势，以广州市的中心（传统）城区与边缘（新）城区的公共卫生服务为分析对象，从公共卫生服务供给的数量和质量两个方面分析城市化进程中广州市公共卫生服务的差异化状况，探讨城市化对中心及边缘城区基本公共服务水平产生的影响，继而进行讨论并提出建议。

（二）广州城市化发展趋势

长久以来，行政区划调整一直是城市扩张的重要途径或方式。广州市也不例外，其城市建成区的扩张与行政区划的变革也密不可分。广州为了大力推动城市化，在过去的30年中经过了数次大规模的行政区划调整，其本质目的是为了突破老城区发展空间太小，行政区相对过多，行政管理成本相对较高的发展瓶颈。在城市化发展的驱动下，广州在过去的十几年中提出了一系列扩张性发展战略。《广州城市建设总体战略概念规划纲要》（“2000年战略规划”）提出了将广州建设成为适宜创业发展和生活居住的国际性区域中心城市和山水型生态城市的目标，以及“南拓、北优、东进、西联”的空间发展战略，主要开发南部港口，加强与西邻佛山的合作，并推进城市北部和东部的发展。经过了21世纪头十年的发展，《广州城市总体发展战略规划（2010—2020）》进一步提出了“一个都会区、两个新城区、三个副中心”（简称“123”）的城市功能布局规划，创新发展南沙滨海新城和东部山水新城两个新城区，发展花都、增城、从化三个副中心。在2014年2月，广州宣布增城、从化两个县级市撤县设区，黄埔区与萝岗区合并，正式完成了11区的行政设置，为进一步城市化奠定了基调。因此，研究城市化对广州城市公共服务的影响，首先需要对广州城市化及城市扩张的趋势进行客观的分析。

图1　广州市2000—2012年城市化发展资料来源：《广州统计年鉴》，历年。2006—2009年常住人口数据根据2010年第六次全国人口普查快速汇总数据进行平滑调整。

图1通过城市建成区面积、常住人口和人口城市化率三个指标展示了广州在在2000—2012年间的城市化发展。建设用地面积是指市行政区范围内经过征用的土地和实际建设发展起来的非农业生产建设地段，它包括市区集中连片的部分以及分散在近郊区与城市有着密切联系，具有基本完善的市政公用设施的城市建设用地，是城市发展和土地城市化的主要指标。广州的城市建成区面积从2000年的431平方公里发展到2012年的1005平方公里，增长率超过130%，年均增长率超过20%。在这12年内，广州的人口城市化率从62%增长到90%，年平均增长率约13%。广州的常住人口从2000年的995万增长到2012年的近1300万（考虑到大量的流动人口，广州的总人口数估计远大于官方统计数字），增长了30%。由此可见，在这12年间，广州的建成区面积增长率，即土地的城市化率显著超过了人口城市化率和人口增长率。这种城市土地面积扩张超过人口增长的趋势显示了广州城市土地的过度扩张，土地利用相对粗放，效率相对较低。据广州市2010年第六次全国人口普查数据显示，广州市人口密度呈圈层式绝对减少，在空间特征上，中心城区和其它新城区存在较大差异，中心城区区域空间小、人口密度大，相比较而言，其它城区人口密度则远远低于中心城区。这也从侧面反映出广州市在城市化过程中城市发展向外急剧扩张的趋势。下文将在此基础上，具体探讨城市扩张的背景下，广州市中心城区和边缘城区的公共服务空间差异。

如前文所述，由于广州经过多次行政区划调整，为了保证空间分析单位的一致性，本文选取广州市2005—2012年基本公共卫生服务统计数据（在此期间，广州市的行政区划维持不变），分析城市化进程中的城市内部基本公共服务空间差异的变化趋势，探讨城市化水平对我国城市内部的公共服务均衡化的影响。选择这个时间段的另一个原因是根据图1数据显示，2000—2005年之间广州的常住人口数量呈逐年略有下降趋势，数据的可靠程度不高，因此不作为分析的对象。

（三）城市扩张与城市内部公共服务均等化的实证研究

表1描述了2005—2012年间广州市常住人口的变化情况。可以看出，包括白云、黄埔、番禺和罗岗在内的边缘城区是人口增长最迅速的地区，除番禺外，在八年间的增长率均超过了40%。荔湾、越秀、海珠和天河等中心城区的人口增长相对较为平稳，增长率在16%至40%之间。南沙作为国家级开发区，在这期间的人口翻了超过两番。番禺是唯一常住人口增长率低于40%的边缘城区。番禺是广州大量流动人口聚居的区域，其实际人口增长率也显著较高。白云区和番禺区的人口总量较大，但密度较低。总的来看，广州全市人口增长率在2005至2012年之间接近39%，边缘城区的人口增长趋势明显高于中心城区，人口增长呈现空间上的外扩现象，显示了我国城市化进程中典型的城市扩张现象。

在公共服务指标的选取上，本文采用“产出类”公共卫生指标包括，每千人口机构数据（间）、每千人口医院和卫生院床位数（张）、每千人口卫生技术人员数（人）、每千人口执业医师数（人）对广州市各区、（县级）市的公共卫生服务指标进行测量，通过变异系数分析考察公共服务空间差异状况。更进一步，本文对广州中心城区与边缘城区的公共卫生服务状况的进行系统对比，并利用2012年对广州市社区层面的公共卫生服务调查《广州市社区卫生专项评价》，中心城区与边缘城区差异进行显著性t值检验，得出更为准确的统计分析结果。

表1　　广州市各区、县级市2005—2012年常住人口情况一览表（单位：万人）

图2显示了广州市十区二市在2005—2012年间的公共卫生服务变异系数。可以看出，所选取的四项公共卫生指标的变异系数在这8年期间总体呈现上升的趋势，说明广州市各区、（县级）市之间的公共卫生服务随着城市化进程的推进，其空间差异越来越大。每千人口医院和卫生院床位数（张）、每千人口卫生技术人员数（人）、每千人口执业医师数（人）的变异系数指标在2007年后都达到了0.60以上，处于比较高的水平。说明广州的十区二市之间公共卫生服务的差异较大。

为了进一步了解中心城区与边缘城区之间的空间差异状况，按照前文分析，下文集中针对荔湾、越秀、海珠、天河等中心城区和白云、黄埔、番禺、萝岗等边缘城区从两个角度进行详细比较，进一步研究城市化进程中的传统城区和新兴城区的公共服务差异。首先，按照选取的四项公共卫生服务基本指标，将中心四区与边缘四区的各项指标均值进行比较，比较结果详见图3；其次根据从广州市各区共计133个街道卫生服务中心搜集的2012年基本公共卫生服务数据，对中心区和新城区公共卫生服务进行显著性分析（表2）；最终得出公共卫生服务均等化的趋势分析。

图2　2005—2012年广州市各区（市）公共卫生指标的变异系数趋势图资料来源：《广州市卫生统计年鉴》2005—2007年；广州市卫生统计中心年报数，2008—2012年。变异系数=标准差/平均值，是测量变量离散程度的基本指标；变异系数越大，变量的离散趋势越明显。人均按照常住人口计算，常住人口数据来源于《广州统计信息手册》。下同。

从图3的数据可以看出，除了每千人口机构指标外，中心城区在每千人口医院和卫生院床位数（张）、每千人口卫生技术人员数（人）和每千人口执业医师数（人）三个指标中都远远领先于边缘城区，在2010年之后两者间的差距都基本超过了2，说明中心城区的公共卫生服务资源基本超出了边缘城区的两倍以上。每千人医疗机构数的指标是唯一显示边缘城区占优的公共卫生服务。在2007和2008年的数据也产生了波动，显示中心城区略占优势。结合每千人医疗机构床位数的指标可以发现，在边缘城区的医疗机构大多属于规模较小的机构，其医疗服务质量与中心城区有一定差距。城市化的发展将城市周边的土地吸纳进城市的范围，但边缘城区的公共服务却在持续地“边缘化”，且差异逐年扩大。

在2012年，广州市对全市域的社区服务中心主要公共卫生服务指标进行了评价。本文使用其中的数据，依照荔湾、越秀、海珠、天河等中心城区和白云、黄埔、番禺、萝岗等边缘城区的划分对主要指标进行差异性检验。统计分析结果可以看出，在城市扩张的背景下，中心区各街道的公共卫生服务与新城区存在显著差异。无论人均医疗专业人员数，还是人均病床数，中心区域都占有了显著优势的公共卫生服务资源，城市公共服务的空间差异十分明显（表2）。

图3　　广州市中心城区与边缘城区公共卫生指标2005—2012年数据分析资料来源：《广州市卫生统计年鉴》2005—2007年；广州市卫生统计中心年报数，2008—2012年。比例系数计算方法为中心城区指标/边缘城区指标，大于1表明中心城区指标占优。

表2　　广州市中心城区与边缘城区公共卫生服务空间差异性检验结果

四、总结与讨论

综上所述，从多种客观数据分析来看，广州市在城市化进程中存在城市土地扩张的显著趋势，城市的空间扩张远大于人口的增长。扩张型的城市发展并没有为中心城区与边缘城区带来愈加均等的公共服务水平，公共服务的空间差异逐渐扩大，中心城区拥有日益集中的公共卫生服务资源。当然，必须承认本文的统计分析只选取了公共卫生服务这一基本服务类型的指标，但是，在城市化与公共服务差异的趋势分析中至少可以认定处于城市化前沿的城市边缘城区未能享受与中心城区同质量的公共服务。

我国地方城市政府需要调整城市化建设的基调与目标，由单纯强调扩张，开发新区，转为加强新发展城区的基础公共服务配套，缩小边缘城区与中心城区之间公共服务的差异，促使城市理性协调发展。在城市的发展过程中关注民生问题，妥善协调城市的发展与城市居民生活质量水平的提高，统筹土地开发、居住生活与配套设施的建设。在着力提高新开发的边缘城区公共设施配置水平的过程中，加快这些地区基础设施的延伸和公共服务设施的覆盖，通过实现自下而上的需求表达机制，构建符合居民需求导向的公共服务供给机制，建设合理的配套设施，如学校、医院、图书馆、公园、绿地等。[19]与此同时，通过合理规划产业布局，优化土地资源配置，提升新城区的公共服务能力，实现城市的均等和可持续发展。[20]通过管理、立法以及其他相关制度等多层面的变革化解我国基本公共服务均等化困境,实现公平发展的战略目标。[21]

[参考文献]

[1]俞可平：《论国家治理现代化》，北京：社会科学文献出版社，2014年。

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[11]张恒龙：《构建和谐社会与实现公共服务均等化》，《地方财政研究》2007年第1期。