义务教育资源均衡背景下“小不均衡”现象透视

甄莹

摘 要随着新修订的《义务教育法》和教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》的颁布，各地政府也相继制定和实施了促进教育资源均衡的相关办法。教师资源既是教育资源的重要组成部分，又是教育管理操作层面相对容易配置的资源，于是，教师校际轮岗流动就成为促进教育资源大天平更加平稳的主要手段。然而，在追求教育资源均衡的实践中，也有“小不均衡”在涌动。本文对政策稳定性、相关利益冲突以及“小不均衡”现象产生原因进行分析，并提出相应的解决策略。

关键词教育资源 均衡 教师轮岗流动

目前，中国教育公平问题主要表现在教育资源均衡配置方面。近年来，国家出台了一些相关政策促进教育资源的均衡发展，各地区也根据本地实际情况为促进教育资源的均衡发展不断努力。在2005年，教育部出台《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》；2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》提出义务教育的均衡发展；2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010年-2020年）》明确提出要推进义务教育均衡发展。天津市在2014年12月也出台了“义务教育免试就近入学”和“区县域内义务教育学校教师校长流动轮岗”的相关工作意见。这些都是促进教育资源大均衡的有效手段。

近年随着各级政府对教育投入的加大，全国各地义务教育硬件设施得到极大改善，在硬件设施差距缩小的同时，优质教师资源不均衡的矛盾凸显。在短时期内，教师轮岗流动是解决这个矛盾的一个现实选择。对于教师轮岗流动，国家层面并没有明确的制度设计，教育领域学者为了便于开展研究，从目的、责任主体、相关对象等方面对教师轮岗流动进行了相关定义。客观来讲，在教育资源中占较大比例的教师资源的合理流动，有利于促进优势资源合理配置，发挥优势资源的辐射带动作用；有利于区际间整体教育水平的提升，促进教育资源的均衡发展，进一步提高教育整体的公平性。然而，一种政策的施行和落实必然会出现与预期目标相差的结果。教师轮岗流动的目的在于促进教育资源的“大均衡”，而在这种大均衡下，其间的“小不均衡”也是我们不可忽视的重要部分，只有处理好这些“小不均衡”，才能使我们的教育资源实现一种真正意义上的均衡。

一、教师校际轮岗流动中的“小不均衡”及原因分析

1.政策自身的成熟性分析

虽然我国早在2005年就制定了有关教育资源均衡的相关意见，也对教师轮岗流动做了相关规定的设定，但政策一直在浮动变化，没有确切的支持保障政策来支撑相关规定的实施。如沈阳市中小学教师轮岗流动政策出台的文件仅仅限于《沈阳市教育局关于进一步推进中小学干部教师交流工作的意见》；天津市也仅仅出台了“区县域内义务教育学校教师校长流动轮岗”的相关工作意见。仅仅一个教育上的政策性文件出台，没有辅以经济、政策性文件的支持，是不能够发挥其最大功效的。而正是由于我国的这种政策的不稳定性、不成熟性，使得我国的教师校际轮岗流动中的“小不均衡”在夹缝中得以滋长。而且对于一项政策来说，是有能力限度的。对于我国教育资源不均衡这一问题，并不是完全由于师资力量分配不均导致的，因此，仅仅依靠一项教师轮岗流动政策不足以彻底解决问题。而这种超出政策能力范围的要求，也在一定程度上诱发了教育资源中“小不均衡”的出现。

2.政策相关者的利益冲突分析

一个政策的实施，必将牵扯到多方的利益。教育行政部门站在全局的角度来布局，校长则站在学校利益的角度来采取应对措施，教师则会考虑自己各方面福利待遇的得与失，各自的利益交织在一起，使情况变得复杂[1]。

（1）学校方面

首先，对于学校来讲，优质校、重点校的光环还难以去除，重点教师、重点班的观念也还难以改变。大方向上不准许设置重点班，但实际上为了学校声誉，重点班级由重点教师带这种情况还是比比皆是。于是，教师轮岗制出现后，就会出现校长想方设法留住学科骨干教师，只将相对不太重要的学科教师流动出去的现象。而且，在班级任课教师的安排上，一些学校也会为了重点班成绩的一贯性，将流动来的教师安排到非重点班级。可见，在学校方面这种教师流动与任课教师安排上有 “小不均衡”。

其次，在学校特色方面。有学者认为，“学校特色是指一所学校在校长个性化办学价值观念的影响下，通过长期的教育实践，遵循教育规律，发挥本校优势，选准突破口，以点带面，实行整体优化，而逐步形成的一种独特的、优质的、稳定的办学风格”[2] 。通过对学校特色的定义便可了解，学校特色的形成是一个长期的过程，各个学校的学校特色必定有所差异，而教师流动势必会对学校特色传承的连贯性造成影响。学校特色学科的优势无法继续保持，这又在无形中造成了教育优质资源的一种流失，而这种“大均衡”下的“小不均衡”则会使整个的教育陷入一种“平均主义”中，从而导致一种僵化与单一。

（2）教师方面

首先，对于教师来讲。一方面，对于优质学校的教师来说，为了其自身的利益考虑，并基于现在教师轮岗流动政策的不稳定性，很多教师是不愿意作为“试验品”流动出去的。因此，一些教师便从政策的相关条例上入手，应对相关条件来推脱轮岗流动，先观望，以免沦为改革的“牺牲品”。而推脱过程进一步发展就会滋生教育腐败。另一方面，对于薄弱校的教师而言，自然有“人往高处走”的想法，但如何能去到优质学校呢？同样的办法，同样滋生教育腐败。这两方面的“小不均衡”就使得教育问题上升到了更大、更严重的高度。

其次，是教师的积极性问题。教师的积极性是使学校管理活动顺利进行的保障；是学校完成基本教育教学工作的前提；是培养人才、促进学生健康发展的基本要求。而轮岗流动政策的实施，在一定程度上会打击教师工作的积极性，使得教师的工作态度发生变化。一些教师可能受家庭等现实因素的影响，流动后的教学效果变差，继而导致工作积极性下降；还有可能教师流动到相对差的学校，心里产生落差，从而出现消极等负面情绪；也有可能教师会抱着一种在流动学校呆不长的态度，进而一种冷漠的态度，无所谓的心理便会出现。而教师工作积极性的缺失直接受害者便是学生，那我们所谓的教育资源的均衡也就无从谈起了。

再次，是教师的适应性问题。这里的适应性包括流动教师对新学校的适应以及师生之间的适应两方面。第一，教师在这一所学校探索出的适应该学校学科特色、也适合本校学生的教学方法手段在另一所学校不一定就会发挥原本积极的作用。因为学校特色发生了变化，一所学校认同的教学方法在另一所学校不一定适用，这就使得教师不得不再根据新学校来调整自己的相关教学办法。第二，师生之间的适应也是有时间的，而较为频繁的更换老师对于义务教育阶段的学生来说会产生极为不利的影响，这也就使得教育资源的“大均衡”还没搞好，“小不均衡”就把学生给搞垮。

3.政策外部监督监管体制分析

教师轮岗流动制度在执行过程中，应受到相关部门的监管、监督[3]。以日本为例，每年11月份，县级教育委员会都会公开发布教师定期流动的实施指南，内容十分具体，包括轮岗的地区、原则、方式等具体要求，接受全社会的监督，参加轮岗的教师则要填写调查表，确定其流动意向，而后，由校长在经过与教师的商讨之后宣布最终人选，同时上报主管部门审核并公示。由此可见，日本的教师轮岗制度非常完整并且公开化，整个过程接受社会各界的广泛监督。 而我国现在的情况是，政策执行者既充当“运动员”又充当“裁判员”，缺乏外部相关系统的政策监督。像我国较早实行教师轮岗的地区，如沈阳在监督这一方面也有待完善。做好监督工作，一方面可以保障政策的顺利实施，利于教师轮岗流动制度的透明与公正；另一方面可以及时发现教师轮岗中存在的问题，为后续工作提供改进依据。

二、解决“小不均衡”，促进“大均衡”的策略

通过以上对于教师校际轮岗流动中“小不均衡”的表现及原因的分析，笔者认为应从以下几点对于教师轮岗流动政策予以完善，切实发挥教师轮岗流动在促进教育资源均衡发展中的重要作用。进而与相关配套政策结合，共同促进教育资源真正意义上的“大均衡”。

1.进一步完善政策体系

“一项政策的制定，先期必须经历一个长期的实际考察的过程。不能由上级领导直接下发指令实施，这样的结果肯定是毫无作用可言的。”[4]因此，对于教师校际轮岗流动，政府首先应该在先期组织一批专家学者走进学校内部，深入到基层，去实地了解教育资源均衡的实际情况，去客观考察教师轮岗流动的可行性，然后在此基础上进行分析，并借鉴相关国家的经验，制定一套真正符合我国教育实际情况的、能够真正实现教育资源均衡发展的、切实可行的政策。其次，对于教育资源均衡问题来说，已经不单纯是教育上的问题了，这直接与政府相关政策的制定、财政方面的保障相挂钩。因此，政府应该明确自己的责任定位。单单施行教师轮岗流动政策必然会出现以上我们讨论的各种“小不均衡”的问题，因此，政府还应制定相关的一套政策法规来为其提供保障与支持。同时，在政策能力限度方面也要加以注意，要想真正做到教育资源的均衡发展，必须采取相关一系列的政策来配套实施。如天津此次的义务教育规划，就将“义务教育免试就近入学”和“区县域内义务教育学校教师校长流动流岗”联动执行。这样两项政策互补执行，在“小不均衡”上交叉互补，可以使政策更好地贯彻落实，也能更加有效地促进教育资源的均衡发展。最后，在完成了以上相关工作之后，政府应尽力保持政策执行的稳定性，减少其浮动变化，使教师群体和相关涉及方不再持一种观望的态度，而是真正接受并且放心地执行。

2.采取相关办法缓解利益冲突

教师轮岗流动政策涉及的主要利益方有两方面，一个是学校，一个是教师。处理不好政策涉及对象的利益关系就很难使政策顺利有效地进行下去。因此，首先对于学校，政府可以在相关硬件方面给予支持，尽量缩小传统重点校与非重点校在硬件上的差距，并且可以在教师的聘用方面做相关工作。学校也应该加强自身建设，保持特色优势，进一步加强教师队伍、学校的的管理。其次，对于教师，政府首先应明确政府自身的责任，加强保障教师作为流动主体的利益。在政策制定方面，人性化考虑教师所涉及的相关问题，从政策本身出发解决教师轮岗的积极性问题；在政策的宣传方面，加大宣传力度，定期组织相关学习与培训，更新教师观念，保障政策的顺利执行。同时可以给予教师相关的物质奖励，也可以与其职称评定相挂钩，激励教师积极参与轮岗流动，这也与之前提到的相关财政经济政策的保障相关。这样缓冲涉及对象的利益冲突，采取激励鼓励政策，缓解教师轮岗流动中的“小不均衡”，促进教育资源的“大均衡”。

3.加强监管力度，保障政策实施

在分析教师轮岗流动的“小不均衡”时，我们注意到了学校和教师为了自身利益而采取的相应手段，而究其原因，就是缺乏相关部门的监管。“健全的政策督查、纠偏机制是教育政策得以有效实施的保障环节，也是防止教育政策失真的有效手段。”[5]因此，相关政策部门应与有关监督部门加强联合，及时有效地对教师轮岗制度政策的贯彻与执行进行监督。在政策执行前、执行中、执行后跟踪监督，防止任何一个环节的偏差，以保障政策的顺利有效执行，也为后续政策的完善提供相应的经验。再有，监督的主体不应局限于政府部门，应采取多主体监督机制。学校、教师、家长、学生都应该成为监督机制中的重要部分，群利群策群监，切实依法执行教师轮岗流动的有关要求，为教育资源均衡发展予以监督保障。

事实上，所有的政策制定都意味着对风险的承担。对于政策制定来说，不可能对于未来的所有变化有一个全面而又系统的认知。因此，没有最优的决策，只有相对满意的决策。教师轮岗流动这一政策也是如此。对于教育资源均衡来说，我们还有相当长的一段路要走，但相信，我们在这种不断发现“小不均衡”，完善“小不均衡”的过程中，会为教育资源真正的“大均衡”提供一个长足发展的机会与保障。

参考文献

[1] 马焕灵，景方瑞.地方中小学教师轮岗制政策失真问题管窥[J].教师教育研究，2009（2）.

[2] 常思亮.中小学管理理论与实践[M].长沙：湖南少儿出版社，1999.

[3] 孙太雨，王青娜.完善中小学教师轮岗制度的博弈与制衡[J].教学与管理，2012（1）.

[4] 袁振国.教育政策学[M].南京：江苏教育出版社，2001.

[5] 马焕灵，景方瑞.教师轮岗政策实施问题检视[J].中国教育学刊，2009（6）.

【责任编辑 孙晓雯】