英国政府与社会资本合作(PPP)项目的决策体系研究



英国政府与社会资本合作(PPP)项目的决策体系研究

黄景驰弗莱德·米尔*黄景驰,武汉大学政治与公共管理学院,讲师；弗莱德·米尔(Fred Mear), 英国德蒙福特大学商学院,副教授。本文曾于2015年10月25日在清华大学公共管理学院举办的“2015中国公共管理学术年会暨青年学者论坛”宣读,感谢与会者提出的建议和意见。感谢匿名评审人的意见。基金项目：武汉大学自主科研项目(人文社会科学)(410500084)、国家社科基金艺术学重点项目“国家文化管理体制改革与创新研究”(15AH007)。

【摘要】作为PPP政策的先行者,英国探索出了一套具有鲜明特点的决策程序与评估方法。其基本实现了PPP决策的制度化、规范化、标准化、程序化与可操作化。英国的PPP决策体系有闪光之处,在实施中也暴露出自己的不足。其主要不足在于:PPP决策信息体系建设的滞后；PPP决策分析方法的适用性与全面性问题；政治与经济压力对决策体系实施的干扰;等等。英国的经验教训,对其他国家PPP决策体系的构建和政策实践有较强的借鉴意义。

【关键词】PPP决策机制英国

一、引言

政府和社会资本合作模式(Public-private Partnerships,PPP),是公共部门与社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作方式(Treasury,2000；中国财政部,2015a)。该模式通常由社会资本承担设计、建设、运营、维护公共基础设施等大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以确保公共利益最大化(中国财政部,2014)。

英国是世界上较早引入社会资本开发公共项目、提供公共服务的国家之一。自1986年英法海底隧道项目开始至今,英国创新并实施了多种社会资本开发公共项目的建设模式,形成了一系列政策操作的规范性文件,建立了独特的项目审批、决策、论证和评估体系(World Bank & PPIAF,2013；Treasury,2015)。英国PPP的决策机制创立时间最早,实施期限最长,积累的经验或教训也相对丰富。2014年以来,中国推行的一系列PPP政策以及PPP立法准备工作很大程度上参考了英国的经验。尤其是中国在PPP项目决策过程中,财政部推行的“物有所值评价”机制(中国财政部,2015a,2015b)与英国PPP的核心制度安排没有根本不同。基于以上原因,有必要对英国PPP决策体系加以研究。

本文的主要研究目的是,以英国PPP决策体系为对象,聚焦其决策程序、决策依据以及决策分析方法,使用质性的研究方法归纳总结相关经验教训,以便其他国家所借鉴。根据研究主题,本文将首先对英国PPP政策与决策体系的产生与演变过程进行简要的背景介绍；随后,基于文献综述,对英国PPP决策体系的构成与实施争议进行分析；其后,从质性分析的角度评价分析英国PPP决策体系的实施效果与不足,总结了相关的经验与教训；最后部分是对本文研究不足的讨论以及结论。

二、背景介绍：英国PPP政策和项目决策体系的产生与演变

英国PPP的政策发展、决策思路和决策理念经历过大体四个阶段。

第一阶段,PPP政策准备和项目试点阶段(1972—1992)。英国PPP政策和项目开发历史,最早可以追溯到英国管治下的香港地区。1972年港英政府以建设—运营—移交模式(以下简称BOT)建设了红磡隧道,开创了以私人资本开发公共项目的先河。受香港经验的启发,英国财政部通过试点,对PPP模式及相关政策和决策原则进行了探索,积累了一定经验。在PPP政策的试行阶段,英国政府管理部门面对的核心问题是PPP项目的规划决策问题。针对该问题,英国财政部高级专员莱利(William Ryrie)提出了两个原则,又称莱利法则(Ryrie Rules)(Clark & Root,1999)。莱利法则设定了使用私人资本开发公共项目的两个前提条件：一是只有当私人和社会资本的项目方案比公共部门的传统投资方案更高效的情况下,PPP模式才能用于公共项目或公共服务的开发建设。其基本思路是,私营部门的融资借贷成本比政府的融资成本高得多,只有用PPP模式所实施的项目开发管理效率远高于传统政府公共项目的开发模式时,才能抵消其高额的融资成本。莱利法则第一条为私人资本设置了较高的准入门槛,对PPP私人投资者和运营商的综合管理、建设运营和科技创新能力提出了较高的要求。莱利法则第一条的核心思想后来为工党政府借鉴,成为“物有所值评价”量化分析机制的理论基础。莱利法则的第二条是,每当地方政府引入一定数量的私人资本,其地方公共投资财政预算的拨款将相应地减少数额。该条规定主要是防止地方政府无节制地使用PPP模式,把其当做地方融资借贷工具,以逃避中央政府的预算审批以及中央对地方债务监控。但是,该条规定的负面效应也比较明显,即地方政府并不能通过PPP模式引入额外的资金、减少地方财政压力,导致地方政府对推行PPP模式失去了兴趣(Hodge et al.,2010: 528)。由于莱利法则严格的准入条件,使得很多潜在的PPP项目不能通过政府的审核批准,成为PPP模式大规模推行的主要障碍。梅杰的保守党政府在1986和1992年间逐步废除了莱利法则。

第二阶段,私人融资计划(Private Finance Initiative,PFI) 正式推行阶段(1992—1997)。1992年,私人融资计划(PFI)是英国保守党梅杰政府为吸引社会和私人资本开发公共项目推出的一项重要政策,是PPP的一种形式。其代表模式是以特许经营为基础的DBFO(即设计、建设、融资与运营)方式。英国财政部于1992年成立了私人融资委员会(Private Finance Panel),并在1994年制定了一条决策原则,即“普遍适用原则”(Universal Rule)。普遍适用原则要求英国地方政府和各中央部委在开发公共项目时,必须首先考虑利用私人和社会资本的可能性(Spackman,2000)。换言之,在可以利用私人资本的情况下,政府应该尽量使用私人资本。保守党政府的主要思路是,充分利用市场或社会力量推动公共项目或公共服务的开发。公共项目或公共服务应当对私营部门更加开放,准入门槛应该更低。从1994年起,政府将交通、医疗、教育、政府信息系统和司法(监狱)行业作为PPP模式的实施重点。

第三阶段,PPP模式大规模推行阶段(1997—2011年)。在工党执政时期,PPP政策以及各种具体操作模式得以全面实施。其政策导向和决策思路可以概括为：标准化、程序化、制度化与规范化。工党政府一上台,在1998年初就全面继承了保守党政府的PFI 政策,并建立了专门制定与管理PPP政策的政府机构。这包括,成立了以财政部PPP处(PFI Taskforce, 后更名为PPP Unit)为首的政策制定与决策单位、以英国合作伙伴关系公司(Partnerships UK,简称PUK)为中心的政策执行与推广部门、以政府商务部(Office of Government Commerce)为主导的政策实施指导部门以及推广地方政府PPP模式和项目的指导部门“地方伙伴关系”协会(Local Partnerships)。在工党政府大力推行下,对PPP的管理构架基本建成。

同时,作为PPP模式推行与管理的核心步骤,使相关政策标准化、实践操作细则程序化和规范化也是英国政府的工作重点。财政部PPP处就具体PPP决策程序和实施流程颁布了一系列规范的可操作性文件,使得地方与中央部委实施时有了可操作的标准和依据。尤其是在2004年,英国财政部推出了专门针对PPP模式的《物有所值评价方法》,独创了对PPP模式进行规范化评估、论证和决策的方法体系(Treasury,2006)。在工党执政的14年间,PPP政策得以大规模推广,涉及几乎所有公共部门与行业。截止至2012年,英国PPP项目数量超过700个,合计引入私人资本超过540亿英镑,约占同期公共项目投资额的三分之一左右(Treasury,2012c)。

第四阶段,PPP政策及决策机制修正与改良阶段(2011年至今)。自2011年英国保守党与自民党联合政府上台以来,联合政府对工党执政时期所推行的PPP政策和项目进行了评估与反思(Treasury,2011c)。针对过去因英国政府对PPP项目监管不严、合同设计不合理而出现的公共资金浪费问题,英国首相办公室提出了效率改善与成本节约的计划,进而对PPP项目的合同和项目执行情况进行了整改。

在该阶段,英国政府对相关PPP政策的治理结构和审批程序进行了一定的调整。首先,撤消了财政部PPP处,转而设置英国基础设施局(Infrastructure UK,IUK)统一负责PPP的政策推行。其次,赋予首相办公室大项目局(Major Project Agency) 大型且复杂PPP项目的审批权,对风险较大的PPP项目也提高了相应的审查门槛(Treasury,2011a)。第三,英国财政部推出了“第二代私人融资计划”(Private Finance 2,PF2)(Treasury,2012a)。该政策的主要特点在于,政府方开始以少量参股的方式,主动参与到PPP项目的建设、运营、管理过程中,加强对PPP项目的监管和合作,而不是像之前放手不管。第四,对于此前争议较大的物有所值评价机制进行了重大修改,将物有所值评价的定量分析部分删除,待修订后重新颁布具体评估细则。以上PPP政策演变分为四个阶段,只是为叙述方便,实际彼此存在某种交叉,并非严格意义上的划分。

三、文献综述与回顾：英国PPP项目决策体系的构成

(一)PPP项目的管理框架与决策程序

1.PPP项目的管理框架

截止2014年底,英国PPP项目的运作主要涉及下述机构或部门：首相办公室、财政部、地方合作伙伴关系协会、中央政府各行业主管部委、政府商务部、地方政府公共采购部门或财政部门、下议院公共账目委员会、审计署(Treasury,2003,2006,2011a,2012a,2012b)。这些机构或部门的作用体现在PPP项目运行的不同进程。

其中,地方政府或中央各部委均可作为PPP项目的发起者,提出PPP项目申请；英国财政部的PPP政策推广部门与英国地方合作伙伴关系协会一道负责对公共与私营部门进行PPP事务的项目指导与政策咨询工作；此外,财政部审批部门与首相办公室负责PPP项目的事前论证评估,是PPP项目的最高决策主体。英国政府商务部负责PPP项目的公共采购程序与采购方式的合规性审查以及过程监督。下议院公共账目委员会、审计署则负责事后绩效评估与审计。PPP政策及项目的管理结构如图1所示。

图1　英国PPP政策及项目的管理框架

资料来源：作者自制。

2.PPP项目的决策流程

英国PPP项目的主要决策流程有7个环节：第一,项目的发起。英国PPP项目通常由地方政府或中央政府各部委发起。PPP项目的筛选和初步准备及需求分析由地方政府或部委的财政部门或专职PPP中心承担。第二,PPP项目的准备。在项目的准备过程中,英国地方合作伙伴关系协会或财政部基础设施局负责相关PPP项目的咨询和指导工作,尤其是关于PPP项目的挑选、初步决策过程中的疑问排除及审批文件的编制等。第三,PPP项目的初步遴选。英国的PPP项目或项目群大都需要政府补贴或政府付费,由于涉及到公共资金的使用,需要经财政部基础设施局和英国首相办公室大项目局一同审核筛选(Treasury,2011a)。地方政府发起的PPP项目由地方政府相关部门报送英国财政部遴选及批复*在2010年前,英国财政部为控制地方债务,加强对PPP项目的管理,实施了“私人融资配额”(PFI Credit)的方法。财政部下属的“项目评估小组”根据地方和部门年度财政预算和规划,对地方PPP项目进行论证和遴选。由于此种方法耗时较长、过程复杂等原因,于2011年废止,项目评估小组也不再负责审查、筛选地方PPP项目。。第四,PPP项目的初审。在地方政府或部委报送中央后,英国财政部或首相办公室大项目局则委派工作人员对各PPP项目的正式申请进行评估和审查,在与项目发起单位进行沟通、协调,并经过工作人员完善的基础上,组织召开PPP项目的论证会议。PPP项目的论证评估会定期召开。由项目发起单位财务负责人或代表、有关部委代表、财政部工作人员、会议特聘专家等相关人士参加。财政部(或会同首相办公室大项目局一道)依照评审材料及评估结果与有关部门共同决定是否批准该PPP项目,并指定管理人员对获批项目进行跟进监督。在PPP项目通过了财政部的初审后,则进入项目的招投标及谈判过程(Treasury,2011a,2012a,2012b)。第五,PPP项目公共采购的指导与监督。英国政府商务部(OGC)负责指导或监督所有公共项目的准备与招投标。招投标须遵守欧盟和英国的公共项目招投标及公共采购的法律、文件和规定。同时,政府商务部作为相对独立机构,对公共项目尤其是PPP项目进行同行审查与过程监督。第六,PPP项目的最终审批。当地方政府或部委在完成PPP项目的招投标并签署合同后,须再次报送财政部审核并批准。PPP项目在政府与项目公司谈判的过程中,若对标准通用PPP合同模板条文进行修改的,必须报财政部审批。第七,PPP项目的审计及监管。PPP项目投入运营后,其绩效或产出由英国审计署抽查并出具审计报告。英国审计署并不对所有PPP项目绩效情况进行审查,但会对某些PPP项目群及重大公共项目、或应议会公共账目委员会特别要求的项目进行审查。其审计重点是：PPP项目的建成是否达到预期的绩效指标或是否实现了预期的政策目标,该项目相关公共支出是否“物有所值”。

由于英国审计署对英国议会下议院负责,其审计报告和结论须报送议会。议会各委员会将就PPP项目在审计中发现的问题,对有关部门进行问责、质询或监督整改。议会和审计署对PPP项目的督查及审计,促使政府部门对相关问题进行反思并提出相应的解决方案。其最终结果或是对政策的改进,形成新的制度、规范、标准以及流程,使PPP项目的决策、实施方案得到进一步完善。

(二)PPP项目的决策原则与依据

在PPP的政策设计、项目决策或项目绩效评估过程中,无论地方政府或中央政府都必须遵循“物有所值”的核心原则。“物有所值”的这一概念,不同的学者有不同的理解。一是认为如果公共项目能实现“低成本、高效益、高效率和公平性”(4Es)的目标,便可认为该项目是“物有所值”的；二是认为“物有所值”是一个相对的概念,如果一项政策或一个项目,能以较小的成本取得较高的收益,或以相同的成本取得更高的收益,便可认为该政策或项目是“物有所值”的。根据后者的理解,“物有所值”具有相对性,是一个综合比较而得出的结论。就英国PPP的语境来看,“物有所值”指的是在对项目的多种备选方案进行比较之后选出的最优方案,同时也是通过制度安排、取得最佳效果并最终实现政策目标的方案(National Audit Office,2011)。备选方案既包括传统的政府财政投资方式,也包括PPP等由私人和社会资本参与的方式。

物有所值不仅是英国政府在公共服务或公共项目投资领域的绩效评估原则,也是PPP项目的核心决策原则。PPP项目前期的物有所值评价会对后期的绩效评估会产生重大的影响,同时也对后续PPP项目的决策提供一定的参考依据。针对PPP项目的决策要求,英国有关部门专门制定了PPP项目的物有所值评价细则及办法。这些细则和办法均体现在以下文件中。

《绿皮书：英国财政部公共项目投资手册》(Treasury,2003)。该书直译为《绿皮书：政策评审、项目规划与评估论证手册》(以下简称《绿皮书》)。英国所有公共项目或公共投资政策的起草、拟定、评估、论证和审核必须遵守财政部的规定。这些规定主要由《绿皮书》体现。《绿皮书》的主要目的在于,确保中央部委或地方公共部门对所有公共项目的实施方案必须进行考察比较,对将要实施的政策、项目或项目群可能造成的影响必须进行财务评估和论证,对相关项目备选方案和方法必须进行成本—收益分析。

《大项目评估办法》(Major Project Review)。该办法规定,由中央财政支出的公共项目、中央政府或部委发起的PPP项目、规模较大且较为复杂的公共项目,须由英国首相办公室大项目局(Major Project Agency at Cabinet Office )会同财政部审批。此类项目包括,超过中央政府各部委审批权限的、未来有巨大后续支出或运营支出的、项目资本超过10亿英镑的、存在高风险且较为复杂的、或具有高度创新的项目等(Treasury,2011a)。

各部委对本行业PPP项目颁布的文件。英国各部委和行业主管部门,均基于绿皮书的指导原则有针对性地编制了PPP模式评估、决策的实施文件。如卫生部、国防部、司法部、高速公路管理局等中央部门。

(三)英国PPP的决策分析方法与步骤

根据PPP项目的特点,英国财政部在2004年推出了专门用于PPP模式的决策指导性文件——《物有所值评估指导》(Treasury,2006)。该文件是基于《绿皮书》的规定和方法发展而来。

英国PPP项目的物有所值评价,从定性和定量的角度分三个阶段对项目进行评估(Treasury,2006)。第一阶段,通过定性与定量的方法考察某一大类或某个行业的公共项目是否适用PPP模式。比如医院类、公路类、污水处理类及其附属设施工程是否适宜、有无必要使用PPP模式。第二阶段,通过定性与定量评估考察具体行业中的单个项目是否适用、有无必要采用PPP模式。第三阶段,对项目的判定。主要根据项目采购招标过程中的实际情况及发生的变化,对前两阶段的评估结果进行统筹考量并作出最终决策。

物有所值的定性评价内容,主要包括对项目群或项目的可行性、有益性、可实现性进行评价(Treasury,2006,2011b,2011d)。其评估方式是对项目提出一系列需要考察的问题,由主管部门作答。譬如待审查项目的规模与需求特点、项目风险转嫁和分担机制的设计、社会投资者和承包商的综合管理能力与资质、PPP项目的政策与行业环境、相关部门的管理能力与人力资源等。项目主管部门需要依据掌握的实际情况就相关问题作出评判。

物有所值的定量评价,是以英国财政部建立的财务模型为基准对传统项目开发模式与PPP模式的成本和收益进行比较,以帮助决策的过程。该模型在进行财务分析与方案对比的过程中,模拟两种方案的建设成本、全寿命维护成本(Whole Life Cost)、融资成本、乐观偏差(Optimistic Bias)的影响、税收、交易成本、合同变更成本、项目残值及第三方收入,对比传统公共项目开发模式与PPP方案的成本差异,哪种方案的成本低、收益大,就采用哪种模式(Treasury,2011b: 11；Treasury,2011d)。该评价模式实质上就是一个成本—收益财务评价模型,在物有所值评价定量分析中起着非常重要的作用。简单说,物有所值定量评价的核心是回答“PPP模式好或不好”的问题。

除此之外,如果PPP方案初步获得物有所值定量评价的通过,则下一步进行敏感性测试(也即风险测试)。敏感性测试,就是通过不断调整物有所值量化分析模型的变量输入值,观察各种投资方案的成本变化情况(即进行推理点分析,Indifference Point Analysis),主要侧重建设成本、社会资本收费总值、交易成本和运营成本的变化对于两种方案总成本的影响。如果经过敏感性测试,PPP模式的综合成本的净现值结果仍然属于最佳,则PPP方案证明是相对物有所值的(Treasury,2011d)。

英国物有所值评价分析方法,属于定性与定量结合的决策分析方法。该办法在定性分析中采用了专家评分法。在量化分析的过程中应用了模拟模型分析法,即通过建立财务模型,模拟计算两种方案的成本、收益以及风险,进行事前分析比较,而后作出决策。但,值得注意的是使用模拟模型分析方法的前提条件是,决策者须收集较翔实准确的数据和信息。

(四)英国实施PPP决策体系的争议

在全面回顾了英国决策体系的制度安排之后,通过文献回顾可以发现,现有的PPP政策和项目决策机制受到了一些批判和质疑。第一,学者和公众对PPP模式的适用范围有争议。英国的经验显示,PPP模式在信息系统、国防、超大型基础设施、小型公共项目行业并不适用(Treasury,2003,2012a；National Audit Office,2011；Treasury Committee,House of Common,2014)。第二,PPP决策的核心机制,即“物有所值测试”存在较大的理论缺陷(Ruane,2004；Coulson, 2008；Shauol,2005；National Audit Office,2011,2013；Pollock,2005；Bult-spiering & Dewulf,2008； Leigland,2006)。第三,英国现有的PPP项目论证和决策机制过于繁琐复杂、不公开、不透明,审核时间过长、相关的咨询费用和论证成本较高,影响了社会资本的投资积极性,同时降低了PPP模式的整体实施效率(National Audit Office,2013；Treasury,2003,2012a)。

从世界范围看,英国的PPP决策体系较为典型。全面和科学地评价借鉴英国PPP的实践经验,对其他国家相关的政策实践具有较强的启示性。因此,本文主要目的在于考察英国PPP决策体系在实践中所遇到的问题,归纳并总结相关经验或教训。

四、研究方法

结合研究主题与研究数据的可获取性,本文主要使用了质性研究的方法。质性研究方法的特点决定了研究者在调研的过程中,可以获取丰富的数据。同时,这一方法在定性数据收集过程中由于较为弹性、灵活,较小受到前提假设和前置程序的制约。此外,在定量数据较难获取且研究者资源有限的情况下,质性分析可以在有限的时间和预算内,获取较为丰富的调研数据(Denzin & Lincoln,2005；Creswell,2007；Denscombe,2007)。最后,对英国PPP决策体系实施效果以及经验教训的研究,主要制约因素是相关项目数据和信息的可获取性。在现有英国法律框架下,PPP项目的数据与资料(如,决策文件、项目成本、项目合同等)通常被视为商业机密,不对外公开。而PPP项目的决策论证过程更是涉及大量核心数据、透明度较低,研究者通过公开渠道可以获取的核心定量数据和信息十分有限,开展量化分析与论证有一定的困难。

(一)数据收集

如上所述,英国PPP项目的决策论证与初期的评估过程和结果并不公开,该过程类似于所谓的“暗箱效应”(Black Box)。为能够更加深入地了解英国PPP项目的决策体系以及存在的问题,获取相关数据与信息,对曾经参与过PPP项目或参与过PPP决策过程的专家进行访谈调研,是一种较为可行的研究路径。本文的研究数据主要来源基于2009年5月至2015年4月以来,作者作为高校PPP政策研究小组团队成员,所收集的一手数据和二手数据,一手访谈数据则集中采集于2011年4月至2012年10月期间*2013年初,英国财政部对PPP项目的决策论证与评估机制进行了大幅调整。该调整所带来的效果与影响仍有待观察,因此本研究主要围绕政策调整前的决策与论证机制进行展开。。

表1　访谈对象基本情况

数据来源：作者自制。

本文将主要的访谈对象定位于从事或曾经从事过PPP项目的专业人群,对11名英国PPP政策的制定者、PPP项目的实施者、第三方专家及研究学者进行了半结构式深度访谈(Semi-structured,In-depth Interview)。受访者的主要信息如表1所示。

二手数据则主要来自于英国财政部、英国合作伙伴关系公司的PPP政策文件、评估论证方法、数据库、案例分析以及中央政府各部委公布的决策论证指导文件与信息。此外,研究者还查阅了已解密但未公开的PPP项目决策论证文件,文件列表如图2所示。一手与二手数据配合使用,起到了相互补充、印证与检验的作用(Triangulation)。

表2　PPP项目政府决策论证文件列表

数据来源：作者自制。

(二)抽样原则与访谈对象的选择

基于研究的需要,主要访谈对象的选择基于以下几个方面的考虑：首先,访谈对象须参加过两个或两个以上的PPP项目,有PPP项目实际操作经验的专家群体。因此,本研究的抽样原则属于有目的性、非随机的抽样方法(Purposive Sampling Strategy)。其次,PPP专家群体较难接近,故而在访谈对象招聘的过程中,研究者采用了滚雪球抽样的原则,即,通过某一受访者推荐或安排其他受访者进行访谈。PPP项目的一大特点是其综合性,一个项目往往涉及众多专业或部门间的协同合作,专家之间往往通过数个项目的合作,彼此之间已经建立起较高的信任度。因此,通过其中四位受访专家的推荐与介绍(INT1,INT6,INT8,INT10),结合研究问题,研究者最终确定了其他七位受访者。最后,调研对象的选择也考虑到了受访者的专业分工、工作部门与相关经验的因素。换言之,研究对象的选择遵从了立意抽样的原则。受访对象包括了PPP项目的决策者、实施者与参与者,也涉及到了公共部门与私营部门的专业人士,同时又有不同专业方向的技术专家。通过此种安排希望从多角度、更加全面地考察PPP决策体系存在的问题与经验教训。

(三)数据收集与结果分析

数据采集的过程分为两个阶段。首先,作者对四位受访者进行了前导式访谈(Pilot Study)。而后,在评估前导式访谈结果、优化访谈问题、微调研究方向后,由前期受访专家的帮助与引荐,作者利用PPP项目座谈会、学术研讨会或PPP项目小组论证评估会议的机会,分别对其他七位受访者进行了关键人物访谈。

访谈结果经过数据导入、编码、归类、汇总与分析之后,作者发现受访者对英国决策程序、决策文件、决策依据的认知较为清晰统一。然而,受访专家对于PPP的决策分析方法——物有所值评价方法的设计及使用效果则存在较大争议,不同受访者对物有所值量化评估结果的认同度、准确性、合理性产生了较大的分歧,最终导致对PPP项目决策体系的实施效果评价各异。这一结果与作者最初的研究设想有较大差别,引起了研究者的注意。因此,在第一次数据分析之后,再次针对相关概念与问题进行了第二次数据分析和归纳总结。综合深度访谈与二手数据的分析结果,本文的主要研究发现如下节所示。

五、研究发现：英国PPP决策体系的实施成效与经验教训

(一)英国PPP决策体系的特点与成效

总体而言,英国的PPP项目决策体系从1994年建立以来,经过多次改革与调整,形成了一套独特的事前评估论证与审批决策体系,归纳起来有以下特点：一是决策程序标准化、规范化、制度化；二是决策依据可操作化且有较强的针对性。通过受访者对英国决策程序、决策依据的描述与认知可以看到,所有受访专家大都能够明确地描述PPP项目决策所涉及到的评判程序、规定与依据,且没有较大差异。

1.决策程序标准化、规范化、制度化

PPP项目的发起、审批、评估、论证与决断程序,环环相扣、互相补充、相互制约,有一个环节未能通过审查,项目申请就会被驳回或终止。按照现行规定,所有涉及公共部门的工程,必须按《英国财政部公共项目投资手册(绿皮书)》的规定进行初步遴选、评估、论证,直接淘汰了一批不符合相关规定的项目。只有符合《绿皮书》要求的公共项目才能进入下一个阶段,即PPP项目的物有所值评价阶段。在通过了物有所值评价之后,项目初审通过,仍需英国政府商务部对项目的招投标以及合同谈判过程进行监督审查,最后经过财政部再次审核确认,才能最终完成相关的审批手续。

……通过这种安排,[中央]政府希望能够降低[PPP项目决策的]随意性,保证了决策的合法性以及程序的正当性,尽可能提高前期决策的质量。……但是,显而易见地,PPP项目决策论证与审批时间较长,成本较高,一般情况下能在30个月之内得到[审批]结果就很不错了。(某PPP政策推广与指导部门主管,INT2-13032012)

此外,英国PPP项目的审批流程、重要节点、准备文件与负责部门在财政部颁布的文件中均有详细的指导和说明,并配有详细的流程图,整个决策审批体系不仅规范标准,而且责任归属较为明确。譬如,2011年财政部的《大项目评估办法》,在其配套的政策指导文件《大项目审批与评估指南》中就有对相关程序的详细说明(某部委PPP部门主管,INT03-13032012)。

PPP项目的事前决策,从项目发起到PPP合同签署并备案的全过程,各级主管部门分工明确、权责统一,但最终的决策主体是中央政府,即英国财政部。这是因为,

一方面,绝大多数PPP项目涉及(中央)财政资金的使用,英国财政部作为财政资金的监管者负有管理责任……另一方面,英国是单一集权的财政体制,中央政府需要严格控制对地方债务水平,尤其是以PPP为代表的资产负债表外融资或或有债务。(某地方财政部门经理的访谈,INT04-03062011)

英国PPP的前期决策程序是一个层层审批论证的过程,也是中央与地方、中央各部门间相互合作、相互制约的过程,政府希望通过全面与细致的评估论证以求保证前期决策的质量。

2.决策依据可操作化且有较强的针对性

英国PPP项目的决策程序较为清晰、指导文件的制定较为完备。2000年以前,PPP项目的相关政策文件、论证决策程序、决策依据与标准也较为模糊,对推动PPP政策的实施产生了一定的制约效应。其直接后果就是PPP政策的决策者和执行者都感到无所适从,无据可依。

当时,我们好像、似乎也理解PPP这个概念。财政部也颁布了一些政策,但政策是政策,没有细节。对于具体怎么操作,也没有什么很明确地规定……(某部委PPP部门主管,INT03-13032012)

针对这一问题,英国中央政府和部委、政府间协调组织,专门根据不同行业特点,制定了一系列PPP项目决策与操作指南,做到了通用性与特殊性的结合,对地方政府或中央政府PPP项目的开展起到了有针对性的指导作用。行业性PPP文件的颁布对推动PPP政策的实施有以下益处：一是英国财政部的评估文件属于一般性指导文件,并未就行业项目作出细致的规定,各部委和行业主管部门的PPP文件、更结合本行业实际,更具有可行性或可操作性；二是行业性的PPP文件的制定,使得PPP项目的遴选、决策和实施更加规范化、标准化,减少了地方及类似项目的咨询成本,弱化了PPP模式实施的交易成本；三是便于总结公共部门或行业PPP项目的实施经验及教训,有针对性地根据实际情况对行业政策进行调整。结合1992年以来英国PPP项目的实施经验和教训,PPP的决策体系经过了多次修正或调整。将过去的经验与教训不断吸收到新的决策标准和决策评估文件中,这也是英国决策体系的一大特征。

(二)英国PPP决策体系实施中的争议与教训

1.英国PPP决策体系实施中的争议

研究结果显示,不同受访专家,对PPP项目决策体系的最终实施效果评价不一。主要的争议存在于以下两点：

第一,英国PPP前期决策与项目后期政策实践相关度的问题。调研结果显示,受访者均对现有PPP决策体系的实施效果不甚满意。其中4人认为现有决策体系虽不完善,但是仍有改善的可能,可以作为项目前期决策的参考依据,对后期政策实践有一定的指导性和参考性。同时,四位受访者认为现有的决策体系存在亟需解决的重大问题,需要重大调整或修改,但也有其存在的必要性,“有总比没有要好”。也有部分受访者认为现有决策体系及流程虽然较为完备,但是却流于形式、走过场,是为了论证而论证,且前期论证结果与后期政策实践脱节。

第二,对于物有所值评价决策分析方法准确性和可信度的争论,尤其针对物有所值量化分析模型的意见分歧较大。英国PPP决策的核心就是以物有所值评估为代表的定性与定量分析的模型,即,PPP的决策分析方法。物有所值评价分析的过程就是将可行的备选方案(PPP方案和传统政府投资方案)系统地进行分析比较,评判优劣,是否采用PPP模式开发公共项目,很大程度上取决于物有所值评估的结果。调研结果与数据分析显示,PPP专家受访群体对PPP的决策分析的过程、评估方法、评估技术提出了各种质疑,显示出英国PPP决策体系,尤其是决策分析方法在实施中确实存在较大的不足。

2.英国PPP决策体系实施中的不足与问题

总体来讲,围绕英国PPP决策体系实施效果的争议与质疑可以归结为三大类问题：第一,决策分析方法本身的不足；第二,PPP决策支持体系的问题,尤其是决策信息系统的建设滞后问题；第三,其他因素的干扰。

第一,PPP项目决策分析方法的使用问题。

用中短期决策方法评估长期项目。PPP项目的决策分析方法在很大程度上依赖于《绿皮书》及《物有所值测试》的评估标准。前者是针对一般中短期公共项目的经济分析决策方法,后者则是专门针对PPP项目的财务模型模拟分析方法。《绿皮书》是PPP项目的前置审批文件,是筛选PPP项目的重要依据。在此基础上,再针对PPP项目的特点进行《物有所值测试》,从而决定是否采用PPP模式。

然而,无论是《绿皮书》以及《物有所值测试》的评估办法,均由一般的中短期公共项目评价和论证方法发展而来,用中短期项目的评估手段来评估项目寿命普遍在20年以上的PPP项目的作法,不可避免会在某些项目决策中出现失误。然而,就现阶段看,英国政府以及决策者尚未找到十分有效的解决方案。

一般公共项目的建设期是2-4年,建好后交由公共部门运营管理,因此该类项目的决策与PPP项目的评估与论证方法是不太一样的。PPP项目需要考察项目的全寿命成本,而且项目的周期较长,带来了很多不确定性。譬如说,你能预测15年、20年以后市场利率变化情况吗？又比如,2008年的金融危机时,市场利率一夜之间升高了几十倍,很多已经通过审批的PPP项目不能开工,基本上融不到资金了,谁能想到这些不可预知的情况呢……长期PPP项目需要考察评估的[因素]太多了,技术难度很大。(某PPP咨询公司咨询顾问,访谈编号：INT05-15112011)

从我个人的经验来讲,现有的PPP决策分析方法对于公路、桥梁、基建工程的评估论证结果还是可以的……[因为]这些行业发展的比较成熟了,公共与私营部门积累的经验比较多,变数不多……但是很难说其他行业的项目是否适用,尤其是从长远来看未来变数较大的PPP项目,项目的长期风险与成本预测分析很难做……(某国际组织财政政策顾问,访谈编号：INT11-21032012)

我们现在做的PPP项目,在论证评估时,很难预测将来20-30年以后的医疗技术的创新和需求的变化。因此,那你如何评估项目的需求、风险和成本呢？尤其重要的是,你又如何去估算、比较PPP方案与传统方案孰优孰劣？(某医院财务部门经理,访谈编号：INT07-17072012)

注重财务评估忽视了社会成本的评价。PPP物有所值评估的量化分析是一种财务分析方法,而非全面的经济或社会成本效益分析,其结论是较为狭隘的。该种分析方法忽略了从社会、政治、项目管理等角度的评估。因此,需要结合其他经济或社会分析手段进行综合评判。最明显的案例莫过于初期的医疗PPP项目。在该项目中,社会资本为了减少运营成本裁撤了部分员工和病床床位。此举虽然压缩了PPP项目的成本,但导致了政府需要支付相关员工的失业救济金和社会保险(即社会成本增加),也导致了部分地区医院床位紧张的问题(Pollock et al.,1999)。另有受访者指出：

从2005年起,中央政府开始大规模推行中小学校舍PPP项目。也就是由社会资本建设中小学的设施,地方政府以“公共服务采购”的形式来租用私营部门提供的设施。但是,学校建成后,家长们发现很多以PPP模式新建的学校远离市中心,很多学生需要转三次公共汽车才能到达……很多地方政府将市中心的“老学校”都关闭了,学生必须转到新学校,很不方便……根本原因是市郊的地价便宜,因此PPP项目的成本就会低一些……(某高校PPP政策研究员&第三方项目评估专家,访谈编号：IN608-10072012)

PPP方案有可能从财务成本的角度看是“最优的”,但从社会总成本的角度看,却没有实现“帕累托效应”并使得全社会的福利增长。虽然英国历届中央政府均多次强调物有所值测试的量化财务分析结果不应作为评价项目方案的唯一标准,但在实践中PPP项目的各级决策人员均十分看重财务分析的结论并作为决策依据。

对PPP项目方案进行分析比较时存在局限性。物有所值的定量测试,一般只考虑了PPP模式与政府利用财政资金的传统状况。但有受访专家提出,在现实中,一个工程项目一般有多个实施方案,可否考虑比较三种、四种不同开发方案,再进行优选呢？比如,考虑利用政府债券、政府借贷或是其他项目融资模式来开发公共项目的方案。只有更加全面地衡量各种实施方案的利弊,才能做出较为合理的决策。

此外,英国PPP决策分析方法只是运用了财务分析模型,但是实践中也还有其他决策分析模型可以采用。有受访专家提到,

在英国的PPP论证与决策实践中,某些项目(如,英格兰与苏格兰的部分地方PPP项目)运用了其他的工程投标模型,即影子投标模型。[影子投标模型通常是承包商进行工程投标时的一种财务方法,其涵盖了更多与承包商相关的建设成本。]把物有所值量化决策模型的PPP方案与影子投标方案比较。可以发现两种计算方法得出的结果差异较大(尤其是私人部门的融资成本较高,而实际上缴税额较小)。产生该种情况的主要原因在于,物有所值测试模型与影子投标模型对于PPP项目的潜在风险评估与风险承受能力的出发点不同。影子投标方案主要是从社会投资者的角度考察PPP项目的可行性,该方法较为接近私人承包商的实际想法和思路。(某PPP政策推广部门主管,访谈编号：INT02-13032012)

物有所值测试则更侧重政府方对PPP方案的评估,并且在项目决策分析的过程中,只使用了一种财务分析模型,仅比较了两种项目方案的财务成本与收益,其分析的全面性有待提高。

第二,决策支持体系建设滞后与决策信息的不完全性。

如上所述,物有所值量化分析模型,就是通过建立成本-收益财务模型,模拟计算两种方案的成本、收益以及风险,进行事前分析比较,而后作出决策。两种方案的成本计算分别涉及到可能发生的项目建设成本、运营维护成本、财务成本(利息成本)、风险成本(乐观偏差)、税收支出、交易成本(咨询费、组织招投标的费用、项目管理费用等)、合同条款与变更风险(导致的管理费用与成本)、项目残值以及项目未来收益的估算。在物有所值量化分析中,对方案成本的模拟计算主要取决于历史数据或以往的经验。使用模拟模型分析方法的前提条件是,决策者须收集较详实准确的数据和信息。这就要求PPP决策部门在进行决策分析之前就应收集两组历史数据,一组是公共部门进行类似项目开发所需的各种成本以及收益情况；另一组是以往类似PPP项目所产生的各项成本和收益情况。

比如,基于历史数据可以初步估算出,由政府出资建设的一条高速公路,每公里的平均建设成本是多少；由PPP模式建设的高速公路的每公里建设成本是多少……基于一系列成本的模拟估算结果,我们才能较为合理地比较PPP方案或传统方案(PSC)的优劣。这些历史数据就是可供决策参考的数据[即,参数]……(某地方政府PPP主管,访谈编号：INT04-03062012)

然而,在访谈以及调研的过程中,四位有财务或经济背景的受访专家均谈到了核心参数缺失或数据质量不高的问题。比如,

困扰医疗PPP项目的决策和绩效管理的主要问题就是历史成本数据的缺失。尤其是以往PPP项目的主要建设成本、维护成本与服务成本等核心数据的统计不是很清楚。虽然,各医院应该有自己的统计,但全国范围看,这些数据没有共享。(某高校PPP研究员&工会政策顾问,访谈编号：INT010-25072012)

在关键数据缺失或信息不完整的情况下,决策群体通常只能依赖于个人或专家经验估计所需参数。此外,虽然英国已经约有700多个PPP项目在建或投入运营了,也积累了一定数量的参数。但由于PPP项目所属行业各异、规模大小不同,其项目信息与历史数据对于其他PPP项目决策的可参考性与可比性也较低。自2007年起,英国财政部就要求各部委与地方政府收集公共部门与PPP项目的历史参考数据和信息,反映PPP政策的实施情况,为后续项目决策分析提供证据支持,但截止当前该项工作也尚未能开始进行,PPP决策信息系统的建设较为滞后。

英国PPP决策体系虽已建立了较为完备的决策流程、决策操作依据以及决策监督与反馈机制,但是为PPP决策提供关键参考数据的信息收集、处理与传递系统并未建立起来。决策信息支持系统的缺失以及关键参考数据的不足,直接影响了物有所值评价量化分析的准确性与客观性,导致了前期决策的准确性或相关性较低。

第三,其他因素对PPP决策体系的干扰。

在少数案例中,存在政治干预PPP项目决策的情况,出现了PPP模式或PPP方案势必推行的情况。最为典型的一个例子就是伦敦地铁PPP项目。布莱尔政府为了大力推行PPP模式,树立典型,无视伦敦地方交通部门的反对,强制要求伦敦地方政府主管部门用PPP的方式对伦敦地铁进行改造、升级与维护,导致该项目最终只实施了八年不到就破产了。此外,英格兰中部地区的某医院PPP项目在初期决策阶段也遇到了类似政治干预行政决策的情形。

此外,由于中央政府对公共产品或公共服务的市场化偏好,PPP项目又有特别的建设资金支持,因而这类项目也更易获批。在当前的政策环境下,各级政府则是为了力求确保PPP项目在审查或论证过程中通过,而获得急需的建设资金。

对于地方政府来讲,要么通过PPP模式获取建设资金,要么什么也得不到。因为中央财政资金或拨款是十分有限的,地方的融资渠道也较少。新闻上不都说了么,PPP是唯一的选择(Only Game in Town!)。(某地方政府财政部门主管,访谈编号：INT04-03062011)

六、讨论与结论

通过对英国PPP决策体系及其实施效果的研究,可以看到,在“制度化、规范化、程序化与可操作化”方面,英国进行了长期而卓有成效的探索,建立了一套具有鲜明特点的决策程序及论证评估方法。首先是决策程序明确,使决策者和PPP项目的具体实施者知道在什么阶段应该做什么事,由谁来做；其次是PPP的决策论证评估结合了行业特点,有较强的针对性；三是PPP决策过程的规范化和可操作化,在项目决策过程中,实施分级管理、分级决策、多方参与的管理体制,在很大程度上降低了PPP决策的随意性；四是,PPP决策依据和决策标准的制定,吸收了以往的经验教训,将前期决策与后期绩效评估结果联系起来,及时反馈政策实践问题,纠正失误,以避免同样的错误再次发生。这些都为英国实施PPP政策并取得一定成效奠定了基础。

然而,经过研究发现,英国PPP决策体系最大的不足可能是其决策信息系统建设的滞后。现有的PPP决策信息系统未能及时收集、处理和提供PPP决策所需要的关键参数和重要数据信息。核心决策数据和关键参数的缺失,直接导致PPP决策分析方法和决策分析模型的失真,也致使决策体系实施的整体效果不佳。其次,英国PPP决策的分析技术方法也有一定的缺陷。主要体现在：物有所值量化评价方法和财务分析模型用于PPP项目决策的适用性、可靠性、以及全面性存在一定的问题。再次,PPP决策体系的实施仍有可能受到政治和短期经济压力因素的干扰。最后,亦如文献综述中其他学者所提到的那样,英国PPP的决策体系的实施过程和有关决策信息的透明度较低,有黑箱操作之嫌,导致PPP决策论证的科学性、公正性与公平性受到了很大质疑。

本研究的贡献可能有以下两点：第一,通过分析英国PPP决策体系的历史演变以及实施的经验教训,加深对以英国为代表的PPP决策体系的全面认知。现有中文文献虽对英国PPP的决策方法与模型已有涉及,但对其决策体系在实践中所发现的问题与教训着墨不多。第二,虽然本文并未涉及政策学习或政策转移的分析,但从某种程度上讲,也为中国PPP决策体系的构建和PPP决策分析的政策实践提供了一个可以参考的案例。显然,本文也存在以下不足：一是,以英国PPP决策体系为研究对象,其本身就具有一定的特殊性和典型性,因此,本文某些研究结论的一般化(Generalisaiton)可能会受到质疑。二是,受制于时间、资源和数据可获取度的限制,仅对十一名PPP专家进行了访谈,因此,研究的深度和广度仍需进一步加强。三是,本文涉及到的英国PPP项目主要采用了政府付费或政府补贴模式,而使用者付费模式的PPP项目,本文未有涉及。值得其他学者注意的是,不同付费模式的PPP项目,其决策重点、决策标准和决策方法可能会有很大不同,这有待将来进一步研究。

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【文章编号】1674-2486(2016)02-0004-21

【中图分类号】D523

【文献标识码】A