价值协同：一个新的地方政府绩效评价价值冲突成因



价值协同：一个新的地方政府绩效评价价值冲突成因

孙斐赵晓军*孙斐,兰州大学管理学院,讲师；赵晓军,兰州大学管理学院,博士研究生。感谢匿名评审人的意见。基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金“地方政府绩效评价的价值冲突管理：基于中国县级政府的质性研究”(15XJC630006)、兰州大学中央高校基本科研业务费专项资金资助(15LZUJBWZY095)。

【摘要】在过去的二三十年间,政府绩效评价作为提升行政效率、实现地方发展的管理工具在众多地方政府中得以推行。但在目前各地“高绩效”成绩单下,却存在着愈演愈烈的价值冲突倾向。为了探究其原因,论文通过对四川省资中县政府绩效评价的案例研究,运用扎根理论构建了地方政府绩效评价的价值协同理论。研究发现,宏观政策与地方现状的偏差构成了价值协同形成的宏观环境,多样化的评价对象和有限的地方财力则形成了价值协同发生的微观现实基础,通过统一性与多样化的矛盾、强化对上级政府的依赖性、弱化对上级政府的博弈能力和缺乏针对性的绩效评价体系共同搭建起来的桥梁,控制价值与回应性价值间发生了协同作用,从而导致了价值目标置换和价值冲突。本研究结果不仅拓展了地方政府绩效评价价值冲突成因的研究视角,而且在实践层面有望为发展出新的价值冲突管理策略提供机会窗口。

【关键词】地方政府绩效评价价值协同价值冲突

一、问题提出

自20世纪80、90年代起,中国许多地方政府部门开始借鉴西方国家成功经验,进行了政府绩效评价的探索与尝试,现已成为政府管理的基本制度得以推行。2011年,国务院批准建立政府绩效管理工作部际联席会议制度,并选择北京市、四川省等8个地区进行地方政府及其部门绩效管理试点工作。据中央纪委监察部绩效管理监察室统计,截至2012年年底,全国已有27个省(自治区、直辖市)不同程度地开展了政府绩效管理工作。

虽然,在我国以绩效评价作为推进地方发展的管理工具取得了举世瞩目的成绩,但同时,我们也应该注意到目前所推行的尚不够完善、科学的地方政府绩效评价的负面效应,特别是在各地“高绩效”成绩单下,存在着愈演愈烈的价值冲突倾向。

我国GDP长期保持着高速增长,在过去十年中基本维持在7.4 %～14.2%之间,而反映社会公平的全国居民收入基尼系数则维持在0.47～0.49之间,远远高于国际公认的收入分配差距的警戒线0.4,也高于由世界银行给出的2010年全球基尼系数的平均值0.44(中华人民共和国国家统计局,1978—；中国新闻网,2013)。社会建设远滞后于经济发展,2012年中国人均国民总收入在187个国家中位列第89位,但人文发展指数在剔除收入指数后,仅为第106位(杨家亮,2014)。在唯GDP 的绩效观驱使下,各地出现了经济发展与环境可持续发展间的背离。《迈向环境可持续的未来——中华人民共和国国家环境分析》报告指出,世界上污染最严重的10个城市之中,仍有7个位于中国。中国500个大型城市中,只有不到1%达到世界卫生组织空气质量标准。厦门(2007)、大连(2011)、昆明(2013)等地爆发的民众反对PX项目事件,集中反映了以经济发展或GDP增速为主的绩效观与公众对环境可持续发展诉求间的冲突。诸如此类的事件,还有愈演愈烈的食品安全问题与群体性事件。由《中国食品安全舆情报告蓝皮书(2013)》数据可知,仅2012 年就有1 942 起食品安全事件被媒体曝光。2013 年9 月发布的《中国食品安全领域问题静态预测报告》指出,据不完全统计,截至2012 年9 月,中国有关食品安全的法律法规和各种政策性文件共840 多件,其中法律法规790 件,其他规范性文件50 件左右,但“三聚氰胺”“苏丹红”“染色馒头”“瘦肉精”等食品安全事件依然频发。2013 年《社会蓝皮书》指出,近年来,每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起。高速的经济发展,并未如人们所愿带来幸福感的持续增加。从《2013年全球幸福指数报告》来看,中国的人民幸福度仅列93位,甚至比赞比亚、刚果等典型落后国家都低(搜狐网,2013)。

上述事实无疑说明了各地GDP、高速公路、财政收入等绩效“结果”持续增加的同时,社会公平、社会发展、环境可持续发展、人民幸福等绩效“效果”并未成比例上升,反而出现了经济增长与公平、民主与秩序(马宝成,2001),官本与人本、管制与服务、效率与公平、经济增长与社会增长等价值间的冲突(金东日、李松林,2012；倪星、余凯,2004；彭国甫,2006)。

新时期,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“完善发展成果考核评价体系,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向,加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重,更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”。这标志着我国地方政府绩效评价进入了全面发展的新阶段,即在深化改革过程中,政府绩效不再单纯地以经济增长和效率等价值论英雄,而是要谋求经济增长与公平、经济增长与社会增长、效率与可持续性等价值间的平衡,从而破解高绩效下的价值冲突这一“戈耳迪之结”。

高绩效下的价值冲突问题的解决之道在于厘清地方政府绩效评价价值冲突成因及其形成机理。由文献梳理可知,当前学者主要以价值竞争为前提预设,聚焦于具体价值间的冲突,暗含价值间的合作与协调是实现价值平衡的有效路径。但正如约恩森(Torben B.Jørgensen)和波兹曼(Barry Bozeman)(Jørgensen & Bozeman,2007)所言,众多价值似乎是以集群的形成得以呈现,并且价值间存在着复杂的层级关系和因果关系。因此,中国情境下,地方政府绩效评价过程中是否存在有别于传统意义上理解的价值协同,即由哈肯所定义的“协同”概念发展而来的,旨在通过价值间的相互合作与协调实现价值间冲突的化解。故此,本文所研究的价值协同是指,在价值集群内部,价值间的相互依存、相互协作会形成某种“合力场”,不仅使得相互协作的价值在彼此层面上得以增强,而且更为重要的是激化了隶属不同价值集群的价值间的竞争,从而导致价值冲突。由于在价值集群内部,价值间的相互依存、相互协作形成某种“合力场”的过程体现了合作效应,并符合协同论的序参量原理,因此本文借用了“协同”一词。此时,本文关注的核心问题是：基于实证研究,验证在地方政府绩效评价过程中,是否存在着价值协同引发价值冲突？如果存在的话,就中国情景而言,有哪些价值参与其中？这些价值间的合作效应是如何引发价值协同的,即价值协同的形成机制是什么？

二、文献综述

价值冲突的研究涉及众多领域,如行政领域(Saremba & Gill,1991；McPherson,1983),政治领域(Thacher & Rein,2004；Stewart,2006；Chambers et al.,2013),商业和社会领域(Kling,1996；Allen,2005；Luomala et al.,2004；Kriengkraipetch & Smith,1992；Kong,2000)等。学者通常从冲突主体、冲突成因、冲突内容和表现来界定价值冲突的内涵(科塞,1990；兰久富,1996)。例如,科塞(Lewis Coser)(1990)认为,价值冲突是个体或社会群体之间由于价值观念或经济、非经济利益的对立而发生对抗。就政府绩效评价或管理过程中的价值冲突而言,学者们并没有直接作出界定,而是更多地从价值冲突的表现形式入手,通过对具体价值间的竞争和对立关系的呈现加以说明,如透明与效率、管制与服务、经济增长与公平、效率与信任等(Stewart,2006；彭国甫,2006；Van Der Wal et al.,2011；金东日、李松林,2012；Frederickson & Ghere,2013)。

为了实现对政府绩效评价价值冲突的有效管理,价值冲突成因成为了学界关注的焦点。学者们主要从政府自身、利益相关者和外部环境等角度对其进行了研究。从政府自身的角度来看,组织目标是公共价值的载体之一,因此政府绩效评价过程中的价值冲突常常表现为组织目标的冲突。由于公共政策通常包含一些相互冲突的目标,因此绩效指标通常不是中立的,而是相互竞争和冲突的(Rainey,1993；Van Thiel & Leeuw,2002；Yang,2011)。公共服务组织常常执行一些相互冲突的任务,导致公共管理者会被一些“他们应该做什么”的冲突性理念所困扰(Hoggett,2006)。摩根(Douglas Morgan)(2013)基于对中国西部五个市县级行政区官员的访谈,发现中国官员一项共有的挫折感和焦虑是他们都担心在上级各层政府发来互异指令,且优先权不同的情况下,必然造成相互矛盾的价值,而他们自己怎样才能胜任对这些相矛盾的价值的权衡处理。总之,正如 汉普希尔(Stuart Hampshire)(Hampshire,1978)所总结的,公共管理者通常处于效率行为所主张的道德要求与来源于一丝不苟的诚实和正直的道德要求之间、在公正与仁慈之间、在自发性与有意识的关注之间的两难境地之中。

其次,组织目标是政府绩效评价指标制定的依据。理想状态下,绩效指标的制定应该全面、准确地反映组织的目标。然而,实际运行中的绩效评价却常常表现出组织目标与绩效指标的不匹配,进而导致组织目标承载的公共价值与绩效指标承载的公共价值之间的冲突(Kravchuk & Ronald,1996)。例如,为了满足政策目标对绩效的要求,政府部门往往选择那些最容易帮助其实现绩效指标的顾客作为主要服务的对象,而常常忽略实际上最需要政府服务的顾客(Bouckaert & Ulens,1998；Heckman et al.,1997；Heckman & Smith,1995)。这种“撇脂(Cream Skimming)”或者“摘樱桃”(Cherry Picking)的现象看似实现了绩效目标,实际上却损害了最需要公共服务的那部分顾客的利益,进而导致了价值目标置换和价值冲突。再者,由于时间成本和评价成本的限制,管理者常常选择一些易于收集信息和量化的指标,进而导致对量化指标和短期指标的重视,而忽略了定性指标和长期目标的追求(Jacobs & Manzi,2000)。

从利益相关者理论的角度来看,利益相关者的“认知差异”和“利益诉求”是造成绩效评价过程中价值冲突的重要原因(Rhodes,1997)。不同的利益相关者判断绩效的标准是不同的,甚至彼此间充满着矛盾(Bryson,1995；Johnsen,1999)。例如,在道路修建或扩张的评价中,交通部看重的是道路建设带来的运输价值,环保集团在意的是道路建设对环境带来的负面效应,而居住在道路周边的居民则考虑的是宜居性价值(Klijn,2010)。在荷兰,自1950年以来,支持史基浦机场扩张的一方和支持环境保护的一方在政策制定的过程中一直处于相互博弈的状态中,导致荷兰政府忙于平衡经济价值和环境负效应之间的关系(Huys & Koppenjan,2010)。此外,由于合同外包的兴起,即使处于同一服务目标之下的政治家、行政人员和合同承诺商的价值诉求也是不同的(Dubnick,2005；Halachmi,2005)。为了获得稳定的财政支持,合同承包商往往牺牲“透明”价值的追求,从而逃避政府和公民的监督(Amirkhanyan,2011)。总之,利益相关者的认知差异和利益诉求共同促成了政府绩效评价的价值冲突。

从外部环境的角度来看,政府绩效评价中的价值冲突一定程度上可能是由于政府部门所处的生态环境造成的。一方面,受新公共管理运动的影响,政府绩效评价可能更重视效率价值而忽视公平和民主价值(Fountain,2001)。伯恩(George A.Boyne)(Boyne,2002)对英国地方政府绩效数据的文本分析展示了政府是如何倾向于关注服务产出和效率测量,而很少关注于回应性、公平和参与。罗森布罗姆(David H.Rosenbloom)等学者(Piotrowski & Rosenbloom,2002)也指出,在《政府绩效和结果法案》下的绩效报告取代了像透明这样的非任务价值。并且,地方政府的绩效测量排除了对社会公平的考量(Jennings,2006)。由于测量的中立、理性和专业知识使得这种取代成为了可能,隐瞒了它的主观因素。但是测量并不存在于自然之中,它是为了实现表达价值、观点和规范,由个体和组织进行的社会建构(Moynihan,2006)。因此,新公共管理运动所倡导的基于使命的目标是无法囊括重要的民主价值,如平等、透明和公平对待(Radin,2006)。现代评价技术的运用也会加剧工具理性的膨胀和蔓延,也就是说,工具理性文化的传播对价值理性与工具理性的失衡起了推波助澜的作用(彭国甫、张玉亮,2007)。另一方面,受官僚等级制度与文化的影响,在上级制定的绩效目标与下级不相匹配或发生价值冲突的情况下,下级政府可能会屈从于上级的压力,从而以表面的和谐掩盖了潜在的不一致(彭国甫、盛明科,2008)。

此外,政府职能定位不明确、功利主义思想的影响、官本位思想根深蒂固、公共责任机制不健全、法律制度的不完善、责任追究机制的缺失等被视为是中国地方政府绩效评价价值冲突的原因(唐龙辉,2012)。从实际而言,政府绩效评价行为由于内在博弈关系的存在和经济社会的发展会使得政府绩效评价的价值偏离公共行政所形成的价值约束,从而形成价值冲突(郎玫、包国宪,2012)。

基于对现有文献的反思,本文改变以往价值竞争的分析视角,而是着力从价值合作出发,聚焦于价值集群内部的价值间的相互关系来探究在地方政府绩效评价过程中是否存在价值协同现象,从而力求为高绩效下的价值冲突提供一种全新的解释。

三、研究设计

(一)研究方法

由于价值及价值冲突常与行为主体的主观感知相联系,并隐藏于行为背后,这在一定程度上造成了价值冲突问题在度量与操作方面的难度,其结果是有关地方政府绩效评价价值协同的研究还没有成熟的理论框架和命题假设。扎根理论(Grounded Theory)主张,研究者在研究开始之前一般没有理论假设,而是带着研究问题,直接从原始资料中归纳出概念和命题,然后再上升到理论(陈向明,1999)。本文拟采用基于访谈资料的扎根理论方法,以确保成功抽取资料中所隐藏的本质性构念和命题,并在利用这些构念和命题建立模型的过程中,兼顾到我国行政生态情境特征,以形成更契合现实的理论。案例研究在构建和验证理论上有自己的优点,尤其是在回答“怎么样”和“为什么”这类带有探索性质的研究问题时颇具优势。本文采用便于深度分析的个案研究,希望在对案例详尽描述的基础上,为今后该领域的理论建构提供经验事实和启示。由于扎根理论对资料的依赖性,案例的选取和资料收集能够更好地为开展后续的扎根分析提供素材,这使得其与案例研究方法紧密相连(李志刚,2007)。此外,为了提高资料的编码与分析效率,本文运用Nvivo8.0质性资料分析软件对访谈资料进行编码和分析。

(二)案例选取

案例的选取是有理论依据的,应该“具有社会学意义上的代表性,而不只是统计学上的代表性”(Devaus,2001)。本研究选择案例也基于这个标准,主要考虑了五个因素：一是案例必须具有可接触性；二是具有较长的实施绩效评价的历史；三是所选择的地方政府要能够说明多个部门和机构参与；四是所实施的绩效评价为中国最为典型和普遍的考核型评价；五是地方政府最好为县级政府*县级政府在我国行政层级中处于“承上启下”的关键地位。一方面,就中央和省、市级政府的各项政策和措施而言,县级政府扮演着执行者的角色,政策在落实过程中存在的问题最容易在县级政府得以暴露；另一方面,县级政府相较于其他层级的政府而言,它可以更为直接地与公众进行沟通、互动,对公民的需要最为了解,从而便于检验地方政府绩效评价各利益相关者的价值偏好差异。。

四川省在2011年被国家监察部确定为8个政府绩效管理的试点省(市)之一,内江市则被四川省确定为试点市。鉴于资中县政府是一个具有十多年绩效评价历史的县,被内江市确定为试点县。由资中县政府2001年至2011年的《综合目标考核实施办法》和2012年至2014年的《综合目标管理工作实施办法》可知,无论是早期的目标考核,还是2012年升级为的绩效管理,其评价的组织权和管理权分属于县委县政府目标督查室和县目标管理委员会(2013年,改为“县目标绩效管理委员会”)。评价权以2011年为风水岭,2011年之后引入了外部评价者,打破了以往政府内部评价格局,但评价不占分值。在2012年,才明确规定了外部评价仅占10分。总之,资中县政府绩效评价主要是一种典型的考核型评价模式。此外,在2012年,资中县政府委托兰州大学中国政府绩效评价研究中心对该县推行的目标绩效管理考核方式进行诊断,并提出该县政府绩效评价的系统方案,这为笔者进入研究场域提供了机会。因此,本文选择了四川省资中县作为案例研究对象。

(三)资料收集

本研究主要采取半结构式访谈进行资料的收集。大多数受访者的访谈时间约为40分钟。笔者以地方政府绩效评价的价值冲突成因为研究主题,预先制定半结构化访谈提纲(见表1)。

为获得完整的资料,并达到理论饱和点。笔者实施了从2012年7月至2015年8月,历时3年的跟踪访谈。第一轮访谈,笔者先运用分层目的型抽样,确定了四大领导班子成员和县级各职能部门分管领导两个层次。接下来运用滚雪球式抽样,来确定每一个层次上具体的受访对象,最终确定了11位四大领导班子成员、19位县级各职能部门分管领导作为受访者；第二轮访谈,笔者就部分受访者对以研究报告形式呈现的初步研究结果所持有的异议,展开回访以求在与受访者持续不断地互动中,形成解释性理解,从而实现对研究问题的回答。除了3位异议者之外,笔者运用系统抽样方法,从剩余的27位受访者中抽取了9位。第三轮访谈,针对前两次受访者类型的单一化和内部评价视角,补增了其他类型的受访者,提高了本研究的信效度。一方面,运用滚雪球式抽样确定10位职能部门一线员工作为受访者。另一方面,增加外部评价视角,通过系统抽样确定了15位县人大代表,运用焦点团体收集资料。本着对参与者无害和资料匿名、保密的原则,文中出现的人名均以英文字母与数字的组合替代*本文对不同类型的受访者按照其英文字母缩写编码,将四大领导班子成员、县级各职能部门分管领导、职能部门一线员工和县人大代表分别编码为cl、dl、fls和cpc。。

表1　访谈提纲

资料来源：作者自制。

此外,为保证研究结果的效度,笔者运用三角检验法,不仅搜集了资中县2001年至2011年的《综合目标考核实施办法》和2012年至2014年的《综合目标管理工作实施办法》等政策性文件,而且对2012年至2014年的绩效评价实施过程进行了非参与式观察。

四、研究发现

本文通过对访谈资料的开放性、主轴和选择性编码,发现了“控制价值与回应性价值间的协同作用引发价值冲突”这一核心范畴,并由此发展出一个理论,即地方政府绩效评价的价值协同(见图1)。

图1　地方政府绩效评价的价值协同形成机制

资料来源：作者自制。

图1不仅呈现出了地方政府绩效评价的价值协同形成机制,而且也厘清了控制价值、回应性价值、价值目标置换和价值冲突之间的关系。从价值协同形成机制的内在逻辑关系来看,宏观政策与地方现状的偏差构成了价值协同形成的宏观环境,多样化的评价对象和有限的地方财力则形成了价值协同发生的微观现实基础。在此情境下,统一的绩效评价体系作为控制价值的实现载体,势必会与多样化的评价对象产生矛盾。控制价值通过评价制度的强制性和集权化的资源分配,强化了地方政府对于上级政府在财政、人力等方面的依赖性。这种依赖性又会弱化本已处于从属地位的地方政府对上级政府的博弈能力。在统一性与多样化的矛盾和弱化对上级政府的博弈能力的双重作用下,地方政府面对一个缺乏针对性的绩效评价体系。为了实现回应性价值(对具有政策决议权和提供公共资源的上级(中央)政府的期望做出响应),地方政府的理性选择便是在自身评价指标的设计与公共项目的选择上迎合上级政府的价值偏好,从而导致价值目标置换(上级政府的价值目标置换了本地公众的价值目标),结果便引发了价值冲突。由于回应性价值指向上级政府而非公众,这又进一步强化了控制价值,从而在它们相互协作的边界范围内构筑起“合力场”,不仅使得彼此得以增强,而且激化了隶属于不同价值集群的价值间的竞争,从而导致价值冲突。

(一)价值协同形成的宏观环境与微观现实基础

1.宏观环境——宏观政策与地方现状的偏差

上级(中央)政府制定的宏观政策规约着下级(地方)政府的行为取向,影响着整个绩效计划的制订、指标体系的设计以及结果使用的方式等。当上级(中央)政府制定的宏观政策与下级(地方)政府现实情境存在偏差时,可能引发地方政府绩效评价价值最初定位的偏差,造成最终绩效评价生成的价值产生偏离,从而导致价值冲突。正如众多受访者在被问及“针对您所提到的这些问题与困难,是哪些原因造成的？”这一问题时,首先会指向“宏观政策与地方现状的偏差”这一概念类属,并将其视为后续谈论价值冲突成因的前提：

“上级政策的初衷是非常好的,就是让群众得实惠,但是实际执行到我们县这一级,各个地区、部门它必然就会出现个体差异,导致政策与本地现实存在出入”“上级的政策和实际存在不相符合的情况,比如说,新农村建设的要求太高,存在着时间少、资金少、任务重等方面的问题。这导致我们开展工作,以及结果评价带来了诸多困难。”(fls02和cl09)

宏观政策与地方现状的偏差源于宏观政策的制定更多的是基于全国整体形势或发达地区,缺乏对具体地方政府现实情况的准确、全面调研,存在着以“拍脑壳”的方式做出决策,且未考虑政策可能引发的连锁反应：

“中央在制定政策的时候,它就基于整个全国层面的这个形势。制定政策的一个风向标,可能很多就是根据发达地区的形势来制定的政策。这样对我们来说,就非常不适合。或者中央政策的制定是基于对全国经济形势的研判所作出的一个决策,它可能,也无法面面俱到,也无法顾及到每一个省的这个具体情况。做出决策不正确的原因就是对情况把握的不准确,或者是说不全面,这样误导了你做出决策的方向和措施。”“上级不熟悉基层的实际情况,制定的政策完全拍脑壳,只考虑一个方面,出台政策没有考虑这个连锁反应,不系统、不科学”。(cl01和cl04)

宏观政策与地方现状的偏差产生的结果是地方政府官员时常处于道德困境之中,他们需要在上级政府发来互异指令,且优先权不同的政策目标间做出权衡处理,其实质是在相互矛盾的价值间做出平衡。因此,宏观政策与地方现状的偏差存在着增加地方政府绩效评价价值冲突的风险。正如两位地方官员所言：

“它就是有的政策,没的政策,政策之间,前面的政策、后面的政策,发生冲突,这个就无法解决,我们也很头疼。”“就是说国家政策,我们难以操作,不是脱节,就是难以落实,对此我们也比较难心”。(dl05和dl02)

2.微观现实基础——多样化的评价对象和有限的地方财力

多样化的评价对象,不仅表现为不同地区间评价对象的差异而且表现为同一地区内评价对象的差异。首先,各地区间存在着明显的差异性,尤其以经济发展水平间的差异为主,并且是造成评价对象差异化的主要原因：

“中国太大了,每个地方的具体情况不一样,我们四川和广东的情况就会完全不同,四川和甘肃的情况也会有不同。”“全国这么一大地方,而且地域这么辽阔,经济差别那么大,大家不可能都一样。” (cl01和dl14)

其次,就同一地域而言,由于专业分工形成了各评价对象职能职责的客观差异,并且职能强软与完成统一评价指标的难易程度存在着正相关,从而呈现出各评价对象在完成统一评价指标时的能力与效果等方面的差异。此外,某些评价对象由于自身职能性质的特点会成为众多评价项目的成员,它便具有了获得额外评价加分的机会,导致各评价对象在获取评价加分机会上的不平等：

“确实部门的职能有强有弱,这个职能强的部门,它完成起来肯定要容易一些。职能很弱,它要完成,当然指标不是很突出,它要完成起来的话,它的难度反而更大。”“各部门职能职责不一致,像有些部门,它作为领导小组成员,它就涉及一个加分,……你比如说,机关里,几大班子里,办公室,什么财政啊、人社啊、纪检监察啊,可能每个部门评先进的时候都要评它,……任何一项工作确实也离不开它,离不开它的重视。……它们还是成员单位,评先进的时候都要评它。”(dl19和dl16)

有限的地方财力是大多数中西部县级政府的生存现状,常被冠以“财政穷县”、“财政弱县”等称号,部分原因在于有限的财力控制和税收收入。由于地方财力在一定程度上决定着地方政府的公共产品和公共服务的生产性边界,因而有限的地方财力势必会影响地方政府供给公共产品和公共服务的能力。鉴于公共产品和公共服务是政府满足公众价值诉求的现实载体。因此,有限的地方财力限制了地方政府的价值供给能力：

“资中县属于财政穷县、人口大县,我们一年的财政收入才有3或4个亿,我们支出是20多个亿,所以说远远满足不了需要。” “你说我们从主观来说想把公共服务、公共产品做好,但是呢,受财力的限制,地方政府只有一定的能力。”“县府还是尽了很大的努力、很大的财力,但就是说跟群众的需求肯定还是有差距,本身问题还是财力不够。”(dl05、cl08和cpc02)

(二)价值协同的参与者

1.控制价值

控制价值体现了绩效评价的工具理性特征,多与官僚层级控制体制和集权相联系,具有自上而下的特征,常见于考核型的绩效评价模式中。它是上级政府为确保向下级政府分解的评价指标和目标值顺利完成所施加的手段,属于过程导向性的价值。它并不像效率、经济发展和效益等价值可以直接作为评价指标内容得以体现,而是更多地蕴含在绩效标准、评价指标体系的构建方式以及评价方法的设计之中,并有赖于评价制度的强制性所提供的保障。

首先,50%的受访者从不同维度表达了控制价值的重要现实载体是面向多数政府组织的统一的绩效评价体系,具体包括统一的绩效标准、评价模式、评价指标形式和目标值等。虽然,在各年的《考核实施办法》中不断地就乡镇和县级部门的年度综合目标进行调整,但缺乏对不同类型的乡镇和县级部门做出有效区分。如2014年的《综合目标管理工作实施办法》在其“目标制订与下达”中,总体性的为乡镇设计了包括经济发展目标、民生及社会事业发展目标、重点工作、单项工作四大类,为县级部门设计了职能工作目标、共性目标、单项工作三大类,但未区分农业乡镇、工业乡镇和混合乡镇,也未区分经济部门与非经济部门。这种统一的绩效评价体系借助官僚体制,遍布于中央、省、市、县等各级行政组织中,并且呈现出常态化趋势：

“年初,给各个科室、各个股室下达目标任务,它就是一个统一的指标,上级也是这样考核我们的。这样就是为了更好地实现内控。”“政府绩效考核实施多少年了,我认为就是国家对地方政府、本级政府对我们职能部门,就是一种行之有效的控制手段。……,你比如说安全方面,你用统一的考核标准就不合适。……,目前在我们县上没有区分,都是一票否决。我相信不光我们县,全国都一样。它没有因为你的风险评估进行区分,而是采用一刀切,只要出现安全问题就给你扣完。”“每年从中央、到省、市、县都是这样考核,上面的考核体系已经形成了这样一个历史态势。” (dl10、fls02和cl03)

其次,统一的绩效评价体系的实施有赖于评价制度的强制性所提供的保障。评价制度的强制性是以行政命令为内核,向被评价者施加压力,从而迫使被评价者竭尽全力的创造条件来应对统一的绩效评价体系。但同时存在着引发地方政府财政负担加重的风险,尤其是对那些财力不足的地方政府而言。评价制度的强制性可通过官僚层级控制体系实现强制性的逐级传递,外化为评价指标和目标值的逐级下达与考评,并通过逐级签订绩效合同使得被评价者明确意识到自己对于本级政府是否能够成功地完成上级政府分解的评价指标和目标值所肩负的责任和义务,其危险在于上级(中央)控制会走得太远：

“现在的行政体制决定的,上级下达的考核目标,你必须要完成,你必须千方百计地完成任务。”“很多是硬性指标,包括各种保险、计划生育,任务完不成不仅会扣钱,而且领导要开了你。”“这种考核机制逼得下面有钱没钱都去弄,政府的这种负债非常之大,而且有增无减。”“根据市上给我们的考核任务,县上我们再分解,再和乡镇与部门去签订责任书,层层签订、层层落实。”(fls07、cpc01、dl14和cl04)

最后,在集权的组织结构中,大多数地方政府组织下设众多受中央机构支配的子单位,由中央机构制定规则并分配资源。资源分配不仅具有中央集权的特征,而且会因上级政府或领导对地方政府与干部的不信任而得以加强,从而导致事权和财权的进一步分离,这就剥夺了地方政府或管理者手里的控制权。由于评价指标的完成会受到资源配置条件的限制,因此控制价值便具有了通过集权化的资源分配强化地方政府对上级(中央)政府依赖的可能性：

“资源都是,现在都是中央集权,资源都是上面这个它才有的。”“中央集权的资源分配体制下,……政策的前提是下面都是贪官,他首先推定你,这个钱你拿了,你不会用在该用的地方。也就是这个钱,领导拿给你基层干部是不行的,这个钱最好不要过你的手。”“比如公共事业发展的那块,并不是说我想把它做好就能做得好的,因为要牵涉到资金,牵涉到政府资源的配置。……把它这个农村宣传的公共服务那方面做得更好一些,但是它受这个资源配置的条件限制。因此,对于我们这种吃饭财政来说,需要国家加大投入力度,需要上级支持。”(cl06、dl14和dl19)

2.回应性价值

回应性价值涉及到政府组织与公民的关系,它被视为任何现代公共组织的核心价值,不仅意味着政府要及时,积极的对公众的需求做出反应,还意味着政府有责任帮助公众了解自己的需求,找出通常被隐藏起来的重要需求,并表达自己满足这些需求的愿望。然而,由访谈资料分析可知,资中县所秉持的“回应性”价值与最初预判存在较大的偏差。它并非是对公众需求做出反应,而是对具有政策决议权和提供公共资源的上级(中央)政府的期望做出响应。

53.33%的受访者认为实施绩效评价的首要任务在于完成上级政府向下级政府分解的评价指标和目标值,实现对上级政府期望的回应,并将此视为履职和政治忠诚的体现。这种对绩效评价目标的判断是与我国的政治体制存在着密切关系,并在自上而下的单向任务链条中不断强化：

“绩效考核的目的就是围绕市委市政府的要求开展工作,完成市委市政府下达的各项考核任务。”“我们这个考核目标申报的最低限是完成上面的任务。中国的体制,从中央到地方各级,这样一个链条。从目标任务的角度看,上级就是下达,下级一个是解决,第二是依据上级精神,进行目标分解落实,最后的结果一般都是完成或者超额完成。这个既是对上级的忠诚、也是下级应履行的职责。”(fls04和cl08)

为了实现回应性价值,在宏观层面,下级(地方)政府通常将上级(中央)政府的任务要求、关注问题和规划方案以及政策导向等作为自身构建绩效评价体系的基准。此外,为了保证对上级政府重点关注的项目做出有效回应,往往采取单独考核的方式,并增加考核力度：

“就是按照当前的这个中央的要求嘛,改善民生嘛,这个也是我们考虑的一个非常重要的一个方面,所以我们的民生工程,我们是单独列表进行考核,而且对乡镇和部门完成民生工程的要求都特别严格。”“然后,目标办这一块,基本上在年初各局就把目标任务结合市里下达的任务要求提出来了。”“比如前年和去年目标考核的时候就把‘十二五’规划的编制和中央规划纳入了我们和各个部门的考核体系中。”“应该说在这个目标制定的过程中,首先我们关注的是,比如说是中央经济工作会,它的一个政策的导向,它有一些明确的政策信号,或者一些工作的要求和指向。这个是我觉得这是一个我们制定年度目标,一个大的政策背景的考虑。”(cl01、dl13、dl01和cl06)

在微观层面,一是,绩效评价指标的遴选和设计是以上级政府所设计的评价指标为蓝图,并呈现出随着上级领导的绩效偏好而改变。此外,与上级政府目标任务相联系的否定性指标在最终的绩效排名中占据着举足轻重的地位。二是,评价办法也是根据上级政府的考核办法制定而成。在2011年《综合目标考核实施办法》和2012年至2014年《综合目标管理工作实施办法》的“总原则”中,指出：“根据《内江市县区目标考核办法》,结合我县工作实际,制定本办法。”

“在地方政府的考核中,以上级对我们的考核作为我们自身评价指标设计的依据,还不是以本辖区老百姓的需求直接作为指标。”“目标考核的指标体系要跟着市上的指标走,不同的领导要求的重点不一样,上届经济发展指标多,本届更加突出重点项目。”“否定性指标就是在市委市政府目标任务上都没有完成,或者有一两项重要指标没有完成,那这个肯定是要放到后面。”“我们会围绕市上的要求制定我们自己的考核办法,比如说经济上GDP比重,招商引资方面围绕市上的目标来分解啊。”(fls07、cl11、cl02和cl03)

为了能够有效地实现对上级政府所分解的评价指标和目标值的回应,资中县政府会基于科层制,逐级向下分解,并层层加码。由2012年至2014年《综合目标管理工作实施办法》的“目标的分解与实施”可知,县目标绩效管理委员会编制《资中县年度目标任务分解表》,以文件形式下达到各乡镇和县级各部门执行,要求乡镇、县级部门要按照县委、县政府下达的目标逐级量化分解到各村、办、站、中心、所、股、室。受访者fls04和dl15也直言不讳：

“作为我们县肯定要完成市委市政府下达的考核目标,为此目标分解到我们每个部门,我们完成了,全县就完成了。”“虽然一般省上下达目标到市上要低一些,市上比省上又要略高一些,我们发改局下达的目标比全县又要略高一些,所以这个要层层加码,留保底系数。”(fls04和dl01)

(三)价值协同形成的中间环节及其过程

1.统一性与多样化的矛盾

在宏观政策与地方现状存在偏差的情况下,上级政府为了实现预期的政治、经济和社会等目标,所建立的统一的绩效评价体系,尤其是统一化的评价指标和绩效标准,时常会引发与多样化的评价对象间的矛盾,从而降低了评价对象对于当前绩效评价体系的信心,甚至产生消极情绪。统一的绩效评价体系设计与我国的单一制与中央主导模式息息相关,并借助行政集权制实现了绩效评价运行程序的标准化,但也带来了对评价对象实际绩效测量的偏差：

“全国这么大地方,而且地域这么辽阔,经济差别那么大,大家不可能都一样。就用一两个指标来衡量,说句实在话,也只有在我们国家,我对目前的这种考核体制挺担心的。”“部门与部门之间、行业与行业之间、区域之间、个人的职能职责不一样,他治理起来一把尺子来衡量,是很难定性。你比如,中央针对各个省,他的经济状况不一样,他的区域不一样,一把尺子,制定统一的标准来考虑。他肯定,这个有些很轻易得到高分,有些就低。我说的部门与部门之间,确实是都有一个差异。而且在评的时候,都是一把尺子,按同样的分数和等级。”(dl14和dl16)

由于指标体系是评价体系的核心,因此统一的绩效评价体系与多样化的评价对象的矛盾最有可能产生的结果就是评价对象将会面对一个缺乏匹配性的评价指标体系。受访者fls03和dl08直言不讳：

“在指标设计上合理性存在问题,主要是经济性指标。经济部门完成起来比较好,但对我们这种非经济部门,指标下来后,完成起来就觉得困难。我们也缺少完成这些经济指标所需要的资源。”“有些职能部门可以招商引资,比如工业部门、商业、农业部门。对于公益性学校没办法招商引资。”(fls03和dl08)

2.强化对上级政府的依赖性

控制价值通过评价制度的强制性和集权化的资源分配,强化了地方政府对于上级政府在财政、人力等方面的依赖性(见图2)。一方面,有限的地方财力作为地方政府的微观现实基础,预示着上级政府制定的绩效目标与达成这些目标所需资源之间的不平衡,这就奠定了其对上级政府依赖的可能性。由于财政能力为评价指标的达成提供着基础性保障,在面对评价制度的强制性,且地方财力有限时,单靠地方政府的力量来完成评价指标常常显得鞭长莫及。此时,地方政府更多的希望通过获得上级政府的预算拨款或其他有形支持来实现评价指标完成,其结果强化了对于上级政府的依赖性：

“财政能力与评价任务的完成是相关的,没有资金的保障,工作肯定就没法做。”“这一块食品安全卫生很重要,要单靠县上、县政府的力量完成考核,是鞭长莫及的。要完成这些考核任务,需要国家加大对基层监管能力的建设和财务的配比。”“一些考核问题,单靠县级政府是没有办法解决的,需要上级给予相应的资金支持。”(dl17、dl09和cl11)

图2　强化对上级政府依赖性的因果关系

资料来源：作者自制。

另一方面,如前文分析所示,资源分配具有明显的中央集权特征,并且评价指标的完成会受到资源配置条件的限制(访谈内容上文已经例举,此处不再赘述)。因此,对于那些依赖中央转移支付的地方政府而言,集权化的资源分配减弱了地方政府对所使用资源的控制权,反而强化了对上级(中央)政府依赖的可能性：

“在我们西部,很多地方政府对上级的依赖性比较强,自身的收入少,但是你要保证,不管你的预算也好,或者你的民生需求也好,我们的依赖性比较强。”“县政府都是财力上受限,你就不一定达得到上面的考核要求。现在很多是靠外力在支持,靠一些政策项目来支持,原来连吃饭都靠转移支付。”(dl15和cpc02)

3.弱化对上级政府博弈的能力

地方政府对于上级政府依赖性的增强,同时弱化了自身对于上级政府的博弈能力,主要表现为对上级政府制定的评价指标缺乏讨价还价的能力。这种对评价指标调整的无力感,使得地方政府被锁定为单纯的执行者角色,阻碍了下级政府发展出有效的合作路径,参与评价指标的持续改进,从而导致绩效生成的价值更多地是按照上级政府预设的价值目标演进。此时,绩效评价就无异于上级政府决定哪些对公众最重要：

“现状的考核没有一个泄压的窗口,目前的中国体制,很少有下级政府敢和上级政府叫板,不做的,几乎没有。”“所以站在我们的角度,我们没有政策和指标的调控能力,能做的就是落实。”“在考核指标中还是存在一些无法自主的指标,我们也无法做出改变,除非上级做出整体性改变。”“我觉得不管是省上、还是市上下达的考核指标,都应该征求我们的意见,在指标下达之前,召集相关部门,共同商议,这样对于指标的合理性最好。”(cl02、dl02、fls06和fls10)

4.缺乏针对性的绩效评价体系

当统一的绩效评价体系与多样化的评价对象间存在矛盾,且无力改变时,其结果是地方政府将会面对一个缺乏针对性的绩效评价体系,这意味着地方政府无法找到对自身最为适用的“仪表板”来及时调试绩效过程或修正绩效目标。于是,地方政府倾向于学会如何听命于刚性的上级(中央)政府制定的绩效评价指标,而不是坚持自己对什么才能最好地产生本地公众所期望的结果的判断。缺乏针对性的绩效评价体系主要表现为评价指标匹配性弱和评价办法有效性不足。

首先,评价指标匹配性弱,具体表现为评价指标本身有失全面性、综合性和科学性,即评价指标侧重于考查当前任务的完成而非长远任务、聚焦显性政策而非隐性政策、偏静态而非动态。因此,地方政府的成败并非其自身绩效的最佳指标,结果所生成的价值也并非最优的价值供给：

“绩效评估,也就是考核的问题。不管是哪一级对哪一级的考核,都要实事求是,要根据实际情况制定相适应的指标,这样才能符合我们的情况,而不是现在这样区别小。”“共性化考核指标太多,每个部门都做一模一样的工作,然后做了大量的文件资料,考核下来每个部门都是一样的。”“我们考核侧重点主要就是当年指标的完成,而对一些长远的这个任务的完成呢,我们就没有办法考虑。我们考核的就是这个显性的政策,包括一些隐性的这个,我们就没有办法考核到。”“上级分配的考核指标设置当中没有考虑到这种问题,偏向静态,而不是动态。”(cpc01、fls02、cl01和cl04)

其次,评价方法较为形式化、原则化,缺乏有效的细分,未将评价方法与评价对象的职能特征结合起来,常常以评价指标的加减分作为主要的评价方法。此外,主观性判断较多,也未将现场观察、同事评审、专业评估、雇员访谈、顾客重点小组以及其他收集信息的方法综合运用,致使定性评价方法有效性不足,其结果降低了绩效评价体系的总体针对性。正如,资中县2011年综合目标考核评分细则和2012年至2014年的考核计分办法所规定的,对乡镇和县级部门年度目标考核实施超额加分,差额扣分的办法。同时,也得到了众多受访者的证实：

“考核方式上,我觉得要轻形式、重实效、重视实际。有些形式上的东西我觉得可以简化。程序上更简化一点,可以加强平时考核。”“考核的方式呀,……针对性不是特别强。我们没有办法做到它的针对性强,只能相对来说是一个比较原则的一个考核办法。”“看看我们的考核办法就行,原来我的办公室搞的,主要是体现出加分和扣分。”“目标考核也好、这个统计数据也好,这一块,有很大的随意性,它也可能只能定性,无法定量,主观的东西太多。”(cpc01、cl01、dl10和cl06)

(四)价值协同引发的结果

1.价值目标置换

面对一个缺乏针对性的绩效评价体系,为了实现回应性价值,以求的上级政府在公共资源和公共权力等方面给予的支持,地方政府的理性选择便是在自身评价指标的设计与公共项目的选择上迎合上级政府的价值偏好,结果便会引发价值目标置换,即上级政府的价值偏好置换了本地公众的价值偏好。一方面,评价价值取向是评价指标体系的灵魂,评价指标体系是评价价值取向的载体和保证。当地方政府以上级政府所设计的评价指标为蓝图开展自身评价指标的遴选和设计时(访谈内容上文已经例举,此处不再赘述),上级政府的价值偏好便会植入到地方政府绩效评价的价值体系中,重塑原有的价值优先权和价值结构,从而影响最终政府绩效评价生成的价值内容。

另一方面,“绩效指标可视为给一个项目的运作指定的一个数目”,以此作为标准来测定政府部门为公众提供公共产品和服务的状况。因此,公共项目的选择直接关系到评价指标的内容,尤其像产出指标和效益指标等。资中县政府为了获得上级政府的支持,常会选择符合上级政府特定偏好的公共项目。问题在于上级政府偏好的公共项目并不一定与本地公众所偏好的公共项目相一致。由于公共项目是价值的现实载体,分歧的公共项目选择意味着价值目标间的差异。当利益相关者偏好的价值间存在非一致性时,地方政府常会体验到不同利益相关者偏好的价值之间的紧张关系。然而,作为理性经济人的地方政府倾向于参照上级政府的价值偏好来确定自身的价值排序,也就是说在常规情况下,上级政府所偏好的价值要优先于本地公众所偏好的价值：

“在本级财力不足的情况下,选择一些基础比较好的项目做,争取到上面的接受,得到上面的支持,更好地实现年初目标。”“重点项目是给予了一定政策优惠的,或者是政策权限。你比如说省重点项目,那就是土地,因为现在项目最难的要素就是土地,还有就是资金,像进入省重点的一些项目,从土地指标,从环评上面,上级就会全力相助。一旦进入到银行贷款就会相对比较容易一些,融资也会容易一些,这个考核大概就是这样。”“老百姓希望的是眼前利益,与上级政府的期望不一样,……我们地方政府面对的主要冲突还是上级政策规定与服务群众的追求之间的冲突,但执行上级政策是首要的。”“上级政策要求与群众利益也会出现不一致的地方,我们会积极协调、向群众解释,尽量满足他的要求,但前提是符合政策要求。”(cl09、dl01、cl10和cl07)

2.价值冲突

价值目标置换意味着上级政府的价值偏好置换了本地公众的价值偏好,此时政府绩效评价生成的价值,更多地符合于上级政府的价值诉求而不是本地公众认为重要的价值,其结果价值供求间的冲突便可能发生：

“目前的考核也存在着领导满意,群众不一定满意这种差距。……,现在公安部门按照上级的要求行事,但与群众对我们的期望还有差距。尽管我们作为县级政府一个部门,我们按照现行的法律法规,有关的政策办事,但群众他不一定满意,没达到他的要求,所以群众满意度测评不高。”(fls08)

由于公共服务提供了传递公共价值的现实途径,因此公共服务的供求冲突折射出的是深层次的价值供求冲突。公共服务的供求冲突,不仅存在于公共服务供给的数量方面,而且发生于公共服务供给的质量方面。这就折射出在资中县,政府绩效评价的价值供求冲突更加复杂,并不能简单地通过增加某一价值的生产性要素投入就能实现价值供求平衡,而是要保证实现该价值的生产性要素能否产出预期的效果,即目的性价值及其工具性价值的一揽子供给：

“在当前的评价方式中,我们部门向群众提供的环保服务和他们的要求可能还有些差距。” “我们提供的服务和他们需求的东西就是需求和供给的矛盾突出。”“对我们服务态度的问题,就是老百姓所需要的和我们实际提供的还是有差距的。卫生行业比较普遍的不满意的,第一就是医疗资源还不能满足需要。比如病床还不能满足需要,中医院,县医院加床都比较多。老百姓还需要一个舒适的住院治疗环境,结果你没有空调,电风扇都还很缺乏。二是我们的技术水平不太高,还不能满足老百姓的需要。”(dl12、dl15和dl03)

究其价值冲突的显性原因,一方面,目前的绩效评价体系未能有效地将公众的利益诉求纳入其中；另一方面,由于时间成本、评价成本和评价指标开发技术和能力的诸多限制,管理者常常选择一些易于收集信息和量化的指标,而忽略了定性指标：

“绩效考核方面有很大的问题,考核应该根据各个部门的职能职责来考核它们的支出和节约。因为现在提倡资源节约型、环境友好型,节约是老百姓很关心的问题。……,在政府部门应该考核它的公共支出,财政投入是不是节约,三公经费,考察学习经费,公务接待经费和公车消费等,这是老百姓关心的问题,这些应该成为考核的内容。我主张考核应该根据老百姓的需求进行考核。”“绩效评价的效果就是要看老百姓满意,但是这个满意度如何来衡量,如何来评价,这个中间涉及的相关指标还不好确定。老百姓对医疗问题,住房问题,教育问题很关心,这些解决了老百姓就有幸福感,但是这个幸福感指数又如何来评定呢？幸福,因人而异,个人感觉不一样。作为指标来说,这个还是比较虚拟一点。所以,政府会更关注那些可以数字化的指标。”“就我们职能部门而言,希望评价体系能够量化的指标尽量量化,也好操作。定性指标对于我们把握工作的中心较难,也会增加准备资料,增加了应付考核的时间、人力。”(cpc01、cpc02和fls01)

五、讨论

本文立足于中国现实情境,通过对资中县政府绩效评价的个案研究,运用扎根理论,揭示出了地方政府绩效评价的价值协同形成机制。价值协同不仅说明了价值间存在着复杂的层级关系与因果关系,而且更是地方政府绩效评价价值冲突成因全景图的必要组成部分。本文将研究发现与现有文献进行比较,以求获得更具一般性的研究结论。

首先,宏观政策与地方现状的偏差、多样化的评价对象和有限的地方财力是价值协同形成的现实土壤。一方面,宏观政策与地方现状的偏差预示着上级(中央)政府制定的通用政策与多样化的下级(地方)政府现状存在着不一致。当通用政策作为制定绩效计划的指南和绩效标准的内容时,地方政府绩效评价的价值协同便具备了外部形成条件。正如费斯勒(James W.Fesler)和凯特尔(Donald F.Kettl)(2002: 336)指出的：理想主义者制定法律,而现实主义者去执行它们。它们之间差异形成的不确定性会影响最终绩效结果。从决策信息的完备性来看,上级政府并不具有完善的知识和信息,以此来预见到未来某一政策是否能够产生预期的结果,以及感知到政策目标与下级政府能力和资源之间的匹配性程度。因此,通常会基于消除了个别差异性的均值数据来作为决策信息,或者在精英主义的观念下,高级领导者以个人喜好作为决策判断的基准,这都会带来宏观政策的“水土不服”。如果上级(中央)政府没有进行有效地授权,以此来增加下级(地方)政府将政策目标转化为绩效计划的灵活自主权的话,宏观政策与地方现状的偏差就难以消除。当然,授权应该将灵活自主权与绩效责任紧密挂钩,从而保证集权到分权的每一环节,都必须取得授予自由和实施责任之间的平衡(奥斯本、普拉斯特里克,2004: 369-372)。

另一方面,地域间的自然禀赋差异、经济发展水平差异,以及专业化分工带来的政府职能细化,共同塑造了多样化的评价对象。在此客观情况下,基于通用政策所设计的统一的绩效评价指标势必会与多样化的评价对象存在矛盾,造成评价指标信效度的缺失或不足,这就为价值协同的发生提供了现实基础。此外,当上级(中央)政府出台的新政策仅仅是公布一项价值需要,却从未创造过满足这一价值需要的手段或资源时,会加重本来财力有限的下级(地方)政府与达到这些价值所需的资源之间的不平衡。也就是说,当上级(中央)政府在没有增加下级(地方)政府拨款的同时向下级(地方)政府强加新的绩效目标,扩张旧的绩效目标以及要求更高质量的绩效结果时,对于下级(地方)政府来说,财力匮乏会显得更为糟糕,其结果便是价值供给能力的不足。

其次,控制价值与回应性价值间的合作效益是诱发价值协同的“罪魁祸首”。控制从马克斯·韦伯(Max Weber)的时代开始,就已是组织理论中的核心议题。它与官僚层级控制体制和集权相伴而生,并在中国社会的权威依赖和民间社会孱弱的传统共同作用下得以强化。行政权力是控制价值得以实现的重要力量,它深深地嵌入到基层绩效评价体系中,使得地方政府绩效评价表现为一种“嵌入式控制”的逻辑。鉴于行政权力实际上来自由上级政府逐级授予的权力,这种“过程控制”式的绩效评价,实际上是上级政府不定期控制某个层级政府官员的一种表现形式。在我国古代实施的“巡”、“察”等绩效评价,归根到底是皇权控制的一种表现,政府绩效评价的主要目的就是加强政治控制(尚虎平,2013)。控制价值通过建立适用于多数政府组织的统一的绩效评价体系,使得政府每个组织成为统一的共同整体,并且在制定绩效标准、评价指标体系的构建方式以及评价方法的设计等方面呈现出标准化或趋同化的现象。此时,上级或中央政府作为这些标准的监护人,实现了无所不在的微观管理(奥斯本、普拉斯特里克,2004: 368)。

资中县政府开展的绩效评价并不是偏重于外部问责即报告绩效水平以推动公民监督,而是更多着眼于内部控制和监督,具有明显的“控制导向”。这反映出我国部分地方政府绩效评价,尤其是考核型评价在一定程度上演变成一种计划式绩效评价,成为一种新的政治控制手段,主要利益相关者是内部行为主体,绩效评价并没有改变原有的管理制度和程序,反而强化了科层制的优势(倪星,2008)。此时,地方政府绩效评价缺乏来自社会公众参与的内生动力,公众既无法有力地调节失衡的价值供给,也无法倒逼地方政府对自身的价值诉求形成实体性的回应,结果价值冲突集中汇集在地方政府和本地公众这两个主体上。总之,正如卓越等学者指出的,绩效评价更多的是一种控制工具(卓越、赵蕾,2006)。

回应性价值涉及到政府组织与公民的关系,它被视为任何现代公共组织的核心价值,对于绩效的关注就是回应公民的需要(Frederickson,1997；Wholey & Newcomer,1997；O’Flynn,2007)。正如贝恩(Robert D.Behn)(Behn,2003)所言,政府绩效管理是一个完整的过程,最终目的是提高政府提供公共物品与服务的效率,实现对公民诉求的回应性。回应性不仅意味着政府要及时,积极的对公众的需求做出反应,还意味着政府有责任帮助公众了解自己的需求,找出通常被隐藏起来的重要需求,并表达自己满足这些需求的愿望(Denhardt & Denhardt,2000)。然而,资中县政府绩效评价所秉持的回应性价值与此大相径庭,它是对具有政策决议权和提供公共资源的上级(中央)政府的期望做出响应。但这一研究发现却与波兹曼等学者(Jørgensen & Bozeman,2007)运用文献分析方法对1990—2003 年间关于公共价值研究的230篇文献系统梳理后,得出的“与公共管理者和政治家的关系相关的价值”中的回应性价值含义相一致。

地方政府绩效评价秉持此回应性价值,预示着理性的地方政府更加看重与上级政府的关系而不是与公民的关系。究其原因有三：一是与府际关系密切相关,县级政府在我国行政层级中更多地扮演着执行者角色。这就决定了县级政府将执行上级命令视为行为准则,其价值预设就是“政治忠诚”和“回应性”；二是对于处在政府间体系底层的地方政府而言,既然它们接受了转移支付或政府间补助,那么它们必须试着去迎合上级政府的目标(费斯勒、凯特尔,2002: 341)；三是,控制价值与回应性价值间的合作效益。控制价值通过统一性与多样化的矛盾、强化对上级政府的依赖性、弱化对上级政府的博弈能力和缺乏针对性的绩效评价体系等实现了对回应性价值的强化作用,反过来及时且有效地回应又为进一步的控制奠定了基础,构成了互增强的闭回路。在此闭回路中,地方政府的行为取向被锁定为回应上级政府的需要,其结果可能导致上级政府的价值偏好置换了本地公众的价值偏好,从而引发价值冲突。这就可以解释,为什么需要鼓励公民参与到政府绩效评价中或开展社会评价。公民参与是国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分,是公民进入公共领域、参与治理的基本途径(托马斯,2005),更是以公共价值生产合作者的身份参与绩效评价全过程,实现将自身的价值诉求植入绩效评价指标设计中的重要途径(孙斐,2015)。公民的实质性参与可以为政府官员提供有关公众需求的有价值的见解,以便政府官员做出辨识与回应(Kinney,2008),从而实现政府绩效评价的“回归”,即回应公众诉求,承担起创造公共价值的使命(Moore,1995)。

然后,统一性与多样化的矛盾、强化对上级政府的依赖性、弱化对上级政府的博弈能力和缺乏针对性的绩效评价体系共同搭建起来了控制价值与回应性价值协同作用的“桥梁”。它们彼此间并非相互独立,而是被置于一张相互关联的网络之中,呈现出一种内在逻辑链条。同时,它们也为我们试图打破这种异化的价值协同作用过程提供了启示：1)解构中央集权。授予地方政府在自身绩效评价体系构建的自主权,尤其是评价指标的遴选与设计,以此消除统一性与多样化的矛盾；授予地方政府对完成既定绩效目标所需资源的控制权,以此减弱其对上级政府的依赖性。2)构建新的中心。一方面,上级政府应从微观管理中退出,扮演好掌舵和服务的角色。它们需要监督和评价下级政府所实施的绩效评价系统,帮助开发并传播有效的绩效改进方法,在整个行政系统内鼓励绩效评价的再造者——如通过授权构建一种社会行为空间。在这个空间中,一切利益相关者都拥有充分的自由和自主(张康之,2012)；另一方面,将绩效评价的中心重构为对公众的责任,通过将地方政府的自主权与对公众的责任挂钩,使得地方政府必须回应公众的价值诉求。这既改变了控制的位置,也转变了控制的形式——从规则和服从到对公众的回应和责任的转变。此时,地方政府倾向于学会如何与公众展开对话和倾听民意,并坚持什么才能最好地产生本地公众所期望的结果的判断。

最后,价值目标置换和价值冲突是价值协同的“恶果”。价值目标置换并非是一种偶然现象,正如赫克曼(James Heckman)和史密斯(Jeffrey Smith)(Heckman & Smith,1995)等学者指出的,为了满足政策目标对绩效的要求,政府部门往往选择那些最容易帮助其实现绩效指标的顾客作为主要服务的对象,而常常忽略实际上最需要政府服务的顾客。更进一步地说,在当前的实践中,政府绩效评价往往忽视了绩效生成的第一要素是辖区内公众的需求,反而以自身判断代替公众需求,产生以上级领导可以观察的结果置换公众需求的问题(尚虎平,2015)。

“价值协同”嵌入在复杂的价值层级关系和因果关系之中,并不像价值竞争那样外显,且易于感知。价值竞争发生的前提是各利益相关者存在着认知差异,并且这种认知差异会形成异质的价值偏好。由格兰迪(Christopher Grandy)(Grandy,2009)提出的,价值间的帕累托最优原则(在资源一定的情况下,在没有减少一些价值的情况下是不可能实现增加另一些价值)可知,在资源一定的情况下,各利益相关者期望通过政府绩效评价来实现自身所偏好的价值时,便有可能引发价值冲突。因此,通过开展持续的互动消除各利益相关者间的认知差异,便有望实现价值冲突的化解。然而,对于“价值协同”而言,即使不存在认知差异,在价值集群内部,各价值间依然存在着相互依存、相互协作。当价值间相互协作,在它们的边界范围内构筑起某种“合力场”就有可能使得相互协作的价值得以强化,并激化了隶属于不同价值集群的价值间的竞争,从而导致价值冲突。故此,由“价值协同”引发的价值冲突往往要比由价值竞争引发的价值冲突更难以治理,它需要更加细致、深入的审视各价值间的层级关系和因果关系,改变以往仅聚焦于具体价值元素间的竞争,转而更加兼顾价值集群内各价值元素间的合作效应。

总之,这一研究发现可为方丹、伯恩和罗森布罗姆等学者指出的,政府绩效评价倾向于关注服务产出和效率测量,而忽视公平、参与、透明等非任务价值提供了一种不同于价值竞争的解释。它也为地方政府绩效评价的价值冲突管理提供了一种可能的方向,即从价值集群内各价值间的协同作用入手,通过确定价值协同的作用路径及关键节点,以此作为制定相应策略和方法的指南。

六、结论

本文选取了中国最为典型、普遍的考核型评价案例,运用个案研究和扎根理论,力图揭示出地方政府绩效评价的价值协同形成机制,并将其宏微观因素纳入一个整体性的研究框架之中。这不仅有望为消解高绩效下的价值冲突提供了现实可能性,而且拓展了地方政府绩效评价价值冲突成因的研究视角。虽然获得了一些启发性的观点,但鉴于研究对象的复杂性以及个案研究的局限性,其结论不可避免地会遭受“代表性”的质疑。然而,个案研究也是可以非常具有说服力的,因为一个适当的例证就足以反映出现有理论的缺失或是新的研究方向(Siggelkow,2007)。

本研究仅呈现出了在特定政府绩效评价模式内“关系性整体”的认识,为了获得“实体性整体”的认识,有关地方政府绩效评价的价值协同研究仍有待系统化和进一步深入。具体可从三个方面着手：一是,实现对已有研究结论在更广阔的区位、更加多样化的政府绩效评价模式中进行验证,以求发展出更具普适性和解释性的研究理论,来根除高绩效下的价值冲突这一顽疾；二是,地方政府绩效评价过程中既存在着价值竞争,也存在着价值协同。如何识别出它们各自的发生情境,对于厘清价值间或价值集群间的层级关系与因果关系,从而构建出具有内在稳定性和自适应能力的价值体系尤为重要。三是,以地方政府绩效评价的价值协同形成机制为基础,发展出面向实践的价值冲突管理策略和实施手段。

参考文献

陈向明(1999).扎根理论的思路和方法.教育研究与实验,4: 58-65．

道格拉斯·摩根(2013).衡量政府绩效的信任范式和效率范式——对地方政府领导和决策的启示.公共管理学报,2: 117-124．

戴维·奥斯本、彼得·普拉斯特里克 (2004).政府改革手册：战略与工具.谭功荣等译.北京：中国人民大学出版社．

金东日、李松林(2012).地方政府绩效评估困境三维分析.理论与改革,3: 88-89．

兰久富(1996).价值观念冲突的深层意蕴.人文杂志,2: 42-44．

郎玫、包国宪(2012).政府绩效评价过程中的“政治”路径——基于价值生成的政府绩效.行政论坛,5: 39．

李志刚(2007).扎根理论方法在科学研究中的运用分析.东方论坛,4: 90-94．

刘易斯·科塞(1990).社会学导论.天津：南开大学出版社．

马宝成(2001).试论政府绩效评估的价值取向.中国行政管理,5: 18-20．

倪星(2008).反思中国政府绩效评估实践.中山大学学报(社会科学版),3: 139．

倪星、余凯(2004).试论中国政府绩效评估制度的创新.政治学研究,3: 85-87．

彭国甫(2006).中国绩效评估研究的现状及展望.中国行政管理,11: 18-20．

彭国甫、盛明科(2008).政府绩效评估不同主体间的利益差异及其整合.学习与探索,5: 82-86．

彭国甫、张玉亮(2007).追寻工具理性与价值理性的整合——地方政府公共事业管理绩效评估的发展方向.中国行政管理,6: 29-32．

搜狐网(2013).2013全球幸福指数报告出炉：中国列第93位.搜狐网：http://news.sohu.com/20130910/n386283662.shtml？qq-pf-to=pcqq.c2c.2016年3月11日访问．

孙斐(2015).中国地方政府绩效评价的价值冲突管理——基于四川省资中县政府的质性研究.公共管理学报,3: 148-149．

尚虎平(2013).政治控制、个人取代组织与过渡年资量化——我国历史上大一统时期政府绩效评估经验、遗弊与继承之道.社会科学,1: 33.

尚虎平(2015).政府绩效评估中“结果导向”的操作性偏误与矫治.政治学研究,3: 97-99．

唐龙辉(2012).我国地方政府绩效评估的价值取向重塑研究.改革与开放,22: 9-10．

杨家亮(2014).中国人文发展指数比较分析.调研世界,1: 12．

约翰·克莱顿·托马斯(2005).公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略.孙柏瑛等译.北京：中国人民大学出版社.

张康之(2012).论政府行为模式从控制向引导的转变.北京行政学院学报,2: 22-28．

卓越、赵蕾(2006).公共部门绩效管理工具理性与价值理性的双导效应.兰州大学学报,5: 28．

詹姆斯·W.费斯勒、唐纳德·F.凯特尔(2002).行政过程的政治——公共行政学新论.陈振明译.北京：中国人民大学出版社．

中国新闻网(2013).统计局：去年基尼系数0.474 收入分配改革愈发紧迫.中国新闻网：http://www.chinanews.com/cj-01-18/4500444.shtml. 2016年3月11日访问．

中华人民共和国国家统计局(1978—).全国年度统计公报.中华人民共和国国家统计局官网：http://www.stats.gov.cntjsjtjgb/ndtjgb/index_1.html. 2016年3月11日访问．

Allen, J.P.(2005).Value Conflicts in Enterprise Systems.InformationTechnology&People, 18(1): 33-49．

Amirkhanyan, A.A.(2011).What is the Effect of Performance Measurement on Perceived Accountability Effectiveness in State and Local Government Contracts？.PublicPerformance&ManagementReview, 35(2): 303-39．

Behn, R.D.(2003).Why Measure Performance？ Different Purposes Require Different Measures.PublicAdministrationReview, 63(5): 586-606．

Bouckaert, G. & Ulens, W.(1998).Prestatiemeting in De Overheid: Internationale Lessen Voor De Belgische Overheid [Performance Measurement in the Government: International Lessons for the Belgian Government].Leuven, Belgium:InstituutVoorDeOverheid.Catholic University Leuven．

Boyne, G.A.(2002).Concepts and Indicators of Local Authority Performance: An Evaluation of the Statutory Framework in England and Wales.PublicMoneyandManagement, 22(2): 17-24．

Bryson, J.(1995).StrategicPlanningforPublicandNon-ProfitOrganisations.San Francisco: Jossey-Bass.

Chambers, J.R., Schlenker, B.R. & Collisson, B.(2013).Ideology and Prejudice The Role of Value Conflicts.Psychologicalscience, 24(2): 140-149．

Denhardt, R.B. & Denhardt, J.V.(2000).The New Public Service: Serving Rather than Steering.PublicAdministrationReview, 60(6): 549-559．

Devaus, D.(2001).ResearchDesigninSocialResearch.Thousand Oaks, CA: Sage Publications Inc．

Dubnick, M.(2005).Accountability and the Promise of Performance: In Search of the Mechanisms.PublicPerformance&ManagementReview, 27(3): 376-417．

Fountain, J.E.(2001).Paradoxes of Public Sector Customer Service.Governance,14(1): 55-73．

Frederickson, H.(1997).TheSpiritofPublicAdministration.San Francisco: Jossey-Bass．

Frederickson, H.G. & Ghere, R.K.(2013).EthicsinPublicManagement.New York: ME Sharpe．

Grandy, C.(2009).The “Efficient” Public Administrator: Pareto and a Well-Rounded Approach to Public Administration.PublicAdministrationReview, 69(6): 1115-1123．

Halachmi, A.(2005).Performance Measurement: Test the Water before You Drive in.InternationalReviewofAdministrativeSciences, 71(2): 255-266．

Hampshire, S.(1978).PublicandPrivateMorality.Cambridge: Cambridge University Press．

Heckman, J., Heinrich, C. & Smith, J.(1997).Assessing the Performance of Performance Standards in Public Bureaucracies.TheAmericanEconomicReview, 87(2): 389-395．

Heckman, J. & Smith.J.A.(1995).ThePerformanceofPerformanceStandards:TheEffectsofJTPAPerformanceStandardsonEfficiency,EquityandParticipantOutcomes.University of Chicago, Department of Economics, Working Paper.

Hoggett, P.(2006).Conflict, Ambivalence and the Contested Purpose of Public Organizations .HumanRelations, 59(2): 175-194．

Huys, M. & Koppenjan, J.(2010).Policy Networks in Practice: The Debate on the Future of Amsterdam Airport Schiphol.In Osborne, S.P.Eds.TheNewPublicGovernance:EmergingPerspectivesontheTheoryandPracticeofPublicGovernance.London & New York: Routledge.

Jacobs, K. & Manzi, T.(2000).Evaluating the Social Constructionist Paradigm in Housing Research.Housing,TheoryandSociety, 17(1): 35-42．

Jennings, E.T.(2006).SocialEquityandthePerformanceMeasurementSystemsofAmericanStates.Paper Presented at the Conference on A Performing Public Sector:TheSecondTransAtlanticDialogue, Leuven, Belgium．

Jørgensen, T.B. & Bozeman, B.(2007).Public Values An Inventory.Administration&Society, 39(3): 354-381．

Johnsen, A.(1999).Implementation Mode and Local Government Performance Measurement: A Norwegian Experience.FinancialAccountability&Management, 15(1): 41-66．

Kinney, A.S.(2008).Current Approaches to Citizen Involvement in Performance Measurement and Questions They Raise.NationalCivicReview, 97(1): 46-54．

Klijn, E-H.(2010).Trust in Governance Networks: Looking for Conditions for Innovative Solutions and Outcomes.In Osborne, S.P.Eds.TheNewPublicGovernance:EmergingPerspectivesontheTheoryandPracticeofPublicGovernance.London & New York: Routledge．

Kling, R.(1996).ComputerizationandControversy:ValueConflictsandSocialChoices.San Francisco, CA: Morgan Kaufmann．

Kong, L.(2000).Value Conflicts, Identity Construction, and Urban change.In Bridge, G. & Watson, S.Eds.ACompaniontotheCity.New York: John Wiley & Sons．

Kravchuk, R.S. & Ronald, W.S.(1996).Designing Effective Performance-measurement Systems under the Government Performance and Results Act of 1993.PublicAdministrationReview, 56(4): 348-358．

Kriengkraipetch, S. & Smith, L.E.(1992).ValueConflictsinThaiSociety:AgoniesofChangeSeeninShortStories.Social Research Inst., Chulalongkorn Univ．

Luomala, H.T., Laaksonen, P. & Leipämaa, H.(2004).How Do Consumers Solve Value Conflicts in Food Choices？ An Empirical Description and Points for Theory-building.AdvancesinConsumerResearch, 31: 564-570．

McPherson, M.S.(1983).Value Conflicts in American Higher Education: A Survey.TheJournalofHigherEducation, 54(3): 243-278．

Moynihan, D.P.(2006).What Do We Talk about When We Talk about Performance: Dialogue Theory and Performance Budgeting.JournalofPublicAdministrationResearchandTheory,16 (2): 151-68 ．

Moore, M.(1995).CreatingPublicValue:StrategicManagementinGovernment.Cambridge, MA: Harvard University Press．

O’Flynn, J.(2007).From New Public Management to Public Value: Paradigmatic Change and Managerial Implications.TheAustralianJournalofPublicAdministration, 66(3): 353-366．

Piotrowski, S.J. & Rosenbloom, D.H.(2002).Nonmission-Based Values in Results-Oriented Public Management: The Case of Freedom of Information.PublicAdministrationReview, 62(6): 643-658 ．

Radin, B.(2006).ChallengingthePerformanceMovement:Accountability,Complexity,andDemocraticValues.Washington, DC: Georgetown University Press．

Rainey, H.G.(1993).TowardaTheoryofGoalAmbiguityinPublicOrganizations.In Perry, J.L.Ed.Researchinpublicadministration. Greenwich, CT: JAI Press．

Rhodes, R.A.W.(1997).UnderstandingGovernance:PolicyNetworks,Governance,ReflexivityandAccountability.Buckingham: Open University Press．

Saremba, J. & Gill, A.(1991).Value Conflicts in Mountain Park Settings.AnnalsofTourismResearch, 18(3): 455-472．Siggelkow, N.(2007).Persuasion With Case Studies.AcademyofManagementJournal, 50(1): 20-24．Stewart, J.(2006).Value Conflict and Policy Change.ReviewofPolicyResearch, 23(1): 183-195．

Thacher, D. & Rein, M.(2004).Managing Value Conflict in Public Policy.Governance, 17(4): 457-486．

Van Der Wal, Z., De Graaf, G. & Lawton, A.(2011).Competing Values in Public Management: Introduction to the Symposium Issue.PublicManagementReview, 13(3): 331-341．

Van Thiel, S. & Leeuw, F.L.(2002).The Performance Paradox in the Public Sector.PublicPerformance&ManagementReview, 25(3): 267-281．

Wholey, J.S. & Newcomer, K.E.(1997).Clarifying Goals, Reporting Results.NewDirectionsforEvaluation, 76: 95-105．

Yang, K.(2011).The Sisyphean Fate of Government-Wide Performance Accountability Reforms: Federal Performance Management Efforts and Employees’ Daily Work, 2002-2008.PublicPerformance&ManagementReview, 35(1): 149-176.

【文章编号】1674-2486(2016)02-0063-30

【中图分类号】D63

【文献标识码】A