湖南省网上行政审批现状研究

胡勇　文敏

[摘 要]2011年11月，湖南省网上政务服务和电子监察系统正式开通上线，极大地提升了其各级政府的行政效能，推动了权力在阳光下运行。电子政务快速发展，网上行政审批在政府部门的日常行政中发挥越来越重要的作用，但其运行中也出现了一些问题，阻碍了网上行政审批的快速推进。如何深化改革，以促进网上行政审批工作稳步发展，值得深入思考和探讨。

[關键词]网上行政审批；政府效能；湖南省

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.08.107

[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）08-0-02

1 湖南省网上行政审批的进展现状

1.1 应用覆盖范围广

目前，具有政务服务职能的55家省直单位、14个市州本级、123个县市区均能通过系统开展政务服务和电子监察业务。全省共接入7 841个部门，涵盖审批事项83 073项，已产生应用的事项有25 973项。13家具有实体政务服务大厅的省直和中央在湘单位、14个市州本级政务服务大厅已经全部开通视频监控并统一接入省视频监察系统；全省123个县市区中，有116家政务服务大厅的视频信号接入省视频监察系统。自系统开通以来，纳入系统管理的工作人员账号共有49 380个，网上政务服务大厅注册的用户数总数为3 349 716个，其中企业用户数531 661个，个人用户2 818 055个；访问次数为15 143 844次。

1.2 办件数爆发式增长

网上行政审批系统开通以来，处理事项数呈爆发式增长。从收件数来看，2011年总收件数为646 453件，2012年1 245 788件，2013年增至5 728 469件，较2012年增长360%（如图1所示）。从办件数来看，在线办理事项已突破1 313万件。2013年办结560万件，较2012年全年提高348%，其中省机关事务管理局、省住建厅、省工商局、省国土资源厅等单位系统应用情况较好；长沙、永州、常德列居市州前三位；祁阳县、江华县、东安县、道县、新田县办件数量均在12万件以上。2014年全省办件量继续保持平稳快速增长，截至2015年11月中旬已办结602万件，较去年同期增长59%，增幅显著。

1.3 受理办结率总体较高

从系统开通至今，省本级及市州总体事项办结率较高，均超过95%。其中郴州市最高，达到99.94%，永州市和株洲市紧随其后。14个市州中有8个市州办结率超过99%，省本级也达到99.53%（见表1）。

1.4 许可类事项逐年增加

从各类型收件数占比来看，行政许可类和非行政许可类事项收件数占总收件数的比重均逐年递增，而政务服务类事项收件数占比呈现逐年递减趋势，由2011年的42.8%下降至2013年的23.8%，年均下降9.5个百分点。

2 湖南省网上行政审批存在的问题

2.1 互联互通难

目前，湖南省绝大多数审批系统之间相互孤立，缺乏业务协调和信息共享机制。省本级采用大集中占82%，数据交换占18%；市州采用大集中占57%，数据交换占43%；县市区采用大集中占64%，数据交换占36%。市州、县市区中，不少部门使用自主开发的电子业务系统开展工作，而且大部分是从上至下统一的系统，如公安、工商、国土等部门，都是全省甚至全国统一的业务系统，由上级部门组织开发，数据接口标准不一致，技术又受到上级部门和开发企业的控制，形成新时期的“信息孤岛”，如何提高各部门之间的协调性，共同致力于跨部门的网上审批系统建设仍是一个严峻的问题。

2.2 事项应用率不高

目前仍有较多事项尚未产生应用。截至2014年10月，湖南省网上行政审批系统接入的事项共84 849项，产生应用的事项仅26 371项，应用率为31%。从层级来看，省本级55家共接入事项

1 311项，产生办件的事项仅769项，应用率为59%；14个市州本级共接入13 442项，产生应用的为4 898项，应用率为36%；123个县市区共接入70 096项，产生应用的为20 704项，应用率为30%。从事项类别来看，行政许可类产生应用事项为16 758项，应用率为30%。非行政许可类产生应用事项为3 439项，应用率为31%。政务服务类产生应用事项为6 174项，应用率为33%。从办事部门来看，未应用事项最多的单位是长沙县国土局，从未产生应用的有317项，其上报审批事项有343项，应用率仅为7.58%。平江县行政处罚单位和资兴市程水镇2个单位事项应用率为0%。

2.3 审批流程规范化不足

2.3.1 接入系统的事项名称不规范

事项名称未统一，主要体现在同样的一个事项在不同的地区名称不一致。例如，关于同样的民办非企业单位的审批事项，常德市民政局录入的为“民办非企业单位审批”，而双牌县民政局则为“民办非企业单位成立、变更、注销登记”；关于公证员执业审批事项，江华瑶族自治县司法局为“公证员申请执业审核”，张家界司法局则为“公证员执业审查”；而关于民办学校的审批事项，在6个地区更是出现了6种不同的名称。

2.3.2 审批程序不规范

部分地区或单位事后录入数据现象普遍，存在集中补录数据、突击办件量的情况，导致二次录入、体外循环等问题出现，增加了办事人员的工作量。办件录入不及时现象比例达到35%。

2.4 网上行政审批绩效评估机制不完善

目前湖南省虽然建立了集网上政务大厅、政务服务、效能监察三大功能于一体的网上政务服务和电子监察系统，但尚未建立完善的网上行政审批绩效评估机制，难以对网上行政审批建设起到规范激励作用。电子政务评估中主要涉及的仅是政府网站中“在线办事”部分，仅对表格下载、网上咨询、网上申报和网上查询等窗口服务进行评估，对于数据交换、网上监督等深层次的应用评估不够。另外，网上行政审批系统平台的建设情况、运行情况、技术标准规范和相关政策的研究制定情况以及系统安全等内容至今未得到有效评估。因此，湖南省亟需对网上行政审批建设情况进行评估，并制定科学合理的评价指标体系。

3 深化湖南省网上行政审批改革的对策

3.1 设立高层次的网上行政审批协调督察机构

网上行政审批建设是一项复杂的系统工程，涉及面广。因此，要想实现建设的顺利实施，很大程度上并不取决于技术，而是取决于有效的统筹管理，特别是部门之间审批业务的配合、利益的平衡以及人际关系的协调。但是，随着网上行政审批建设的深入，必将改造和优化现有的组织职能和结构以及改变传统的办事理念和原有的工作模式。因此，网上行政审批建设的管理部门必须是具有较高层次的综合部门，必须有相当的行政权力，有多种手段和工具来保证其协调督察职能的实施，特别是协调各部门的利益冲突。因此，建议省政府建立强有力的网上行政审批建设的协调督察机构，统筹全省网上行政审批建设工作，调动和协调各方面力量整体推进建设进程。

3.2 建立“一站式”网上审批服务体系

以“一站式”网上审批服务体系为目标，逐步解决众多审批系统互相獨立的难题。

所谓“一站式”审批服务体系是指用户在一个审批门户网站中就可以办好所有行政审批服务事项手续。实现在一个审批门户网站上进行统一认证，统一受理，再将审批业务分发到相应的各部门自建系统中处理，而处理过程中的反馈信息以及最后的审理结果，又可以流转回到门户网站，在此集中公示。目前，湖南省网上政务服务和监察系统已具备这种功能，但应用率不高。其中，部门拥有自建系统是主要原因，如未应用事项最多的就是拥有自建系统的长沙县国土局。此外，采用大集中方式部署，运行维护基本集中在省政府经济研究信息中心，不需要各市州、县市区和省直部门承担，运维方便简单、费用低，也便于系统升级。因此，以“一站式”网上审批服务体系为目标，加大系统应用推广力度，扩大系统覆盖率，是湖南省今后的一项重要工作。对那些使用自有系统的部门，特别是使用功能不全、维保过期、数据封闭的自有系统应尽快向省大系统过渡，力争在尽可能短的时间内实现系统应用“横向到边、纵向到底”。

3.3 深化数据挖掘和分析，优化网上行政审批流程

通过数据挖掘，对政务服务事项及其监察情况进行统计分析和绩效考核，为各级政府及监察部门、业务部门实现科学决策提供基础数据和参考依据，从而推动各级政府进一步转变职能，提高效能，预防腐败，创新服务。对那些审批数量大、频次高的，应加强流程优化，缩短审批时间，可以下放的下放，可以并联审批的推行并联审批；对那些长期没有应用的审批事项，分析原因，可以取消的取消，可以归并的归并；对那些经常产生红黄牌、耗时较长、行政相对人反复较多等现象的审批流程环节，特别是多个地方出现类似情况的环节，从制度上深入分析产生这种现象的原因，推动通过制度创新消除行政审批中梗阻。

3.4 制定科学合理的评价体系，完善绩效考核制度

强化数据交换、网上监督等深层次应用的评价考核制度。加强电子监察成果运用。建议进一步完善电子监察规则，加大对红黄牌、视频监察、举报投诉等的调查处理和绩效考核应用力度。继续实行季度通报制度。从2012年开始，省监察厅都会在每个季度末发布全省系统应用情况通报，这个制度对于推动全省系统的建设和应用工作发挥着重要作用。但是由于机构调整，省监察厅不再下发情况通报，使得系统目前的办件数有所下降，2014年7月份全省收件723 117件，8月份全省收件565 809件，环比下降21%，9月份全省收件303 483件，环比下降46%。建议省优化办继续实行定期通报制度，进一步推动系统的应用。

3.5 加强审批队伍的信息化培训和考核

网上行政审批工作人员要求具有较高的政治素质、业务素质、大局意识、全局意识和责任意识等，对政府工作流程、运行机制要熟悉，且要具备网络通信、信息处理等专业技术功底。要切实有效地开展公务员的电子政务知识和技能培训，制定考核标准和制度。制订科学的培训计划，结合实际应用，分门别类，分期分批，边学边用，切实有效地开展网上行政审批知识与操作技能的培训。各部门从事审批业务员的人员要认真学习信息化知识，研究利用信息技术改造网上行政审批流程，优化网上行政审批系统。发挥各类教育培训机构的作用，积极开展企业办事人员和公众的计算机应用技术培训，让办事者了解并掌握网上办事，推动网上行政审批进一步发展。