事业单位法人治理结构建设研究综述

李亚玲　陈运雄

[摘 要]本文通过对近年来国内外具有代表性的事业单位法人治理结构建设研究文献的梳理和总结，以事业单位法人治理结构为对象，研究了事业单位法人治理结构的相关概念、发达国家公立机构法人治理结构建设的经验以及我国公立高校、医院、文化事业单位法人治理结构建设的现状与问题，以期推动我国事业单位法人治理结构的建立健全。

[关键词]事业单位；法人；治理结构；综述

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.08.057

[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）08-00-02

1 事业单位法人治理结构概念

1.1 事业单位概念的界定

《事业单位登记管理暂行条例》规定：事业单位是指以社会公益为目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。2011年，中共中央、国务院印发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《意见》），《意见》提出，以现有事业单位承担的职能和社会功能为依据，将事业单位划分为承担行政职能的行政类、从事生产经营活动的生产经营类和从事公益服务的公益类。其中行政类事业单位逐步转为行政机构，经营类事业单位逐步转为企业，公益类事业单位则继续保留在事业单位序列。

1.2 事业单位法人概念的界定

《中华人民共和国民法通则》规定：法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和民办非企业法人4类，其中本文所说的事业单位法人则是指具备法人特征的事业单位。在我国120万个事业单位中，只有95.2万个具有独立核算的权力，部分事业单位不是能够独立行使权力、承担义务的法人实体，如大多数中小学、乡镇、“七站八所” （是指县、市、区及上级部门在乡镇的派出机构）等，对于这类不具备法人资格的事业单位则不应该进行法人登记也不适宜建立法人治理结构。因此，本文所探讨的事业单位法人治理结构不是针对所有的事业单位，而是具备法人资格的事业单位。

1.3 事业单位法人治理结构概念的界定

黄文平 等认为，事业单位法人治理结构实质上是规范事业单位组织架构及其权力运行的制度安排，通过上联管理体制，下接运行机制，实现由传统管理向现代治理转变。张文会 等提出，事业单位法人治理结构分为内部和外部两部分，内部法人治理结构是制约和平衡内部的运行机制，外部法人治理结构是公益性事业单位协调其与政府和社会的权力配置关系。李雅莉 等提出，事业单位法人治理结构是关于事业单位决策权、执行权和监督权关系的制度安排，实现各项权利之间存在清晰的界限，决策、执行、监督相互分离，形成科学有效的决策、激励机制。

2 西方发达国家法人治理结构建设研究

在西方发达国家，公立机构通常是指由国家出资举办的，为公众提供教育、卫生、文化、体育等公益服务的社会组织。公立机构与我国事业单位在概念和属性上十分相似。因此，通过研究发达国家公立机构治理结构的成功经验对于当前我国建立和完善事业单位法人治理结构具有深远的现实意义。

2.1 公立高校法人治理结构

薄建国 等介绍了美国高校外部法人结构是由国家监督、政府间接管理、教育中介组织缓冲政府与学校关系的结构；内部法人治理结构是独特的法人—董事会制度结构与自治模式，由校外非教育行业人士管理大学；通过董事会、行政委员会与学术评论会分权制衡保障学术自由和大学自治。郎益夫 等研究提出德国大学的最高权力机构为校务会议，校评议会是校务会议下的最高领导机关，负责主持大学的决策与执法工作。赵媛媛 等研究提出，日本国立大学治理结构包括：由评议会和教授会等合议制机构组成的政策决定机构；由校长、副校长和各学部部长组成的政策执行机构；独立于政府和大学的第三方机构——“大学评价和学位授予机构”。

2.2 公立医院法人治理结构

郑学倩 等介绍了美国传统公立医院的法人治理结构，董事会是决策机构；管理人员担任首席执行官，不进入董事会；医务人员实行独立、自治，不受行政命令约束，仅在医疗质量上对董事会负责。左希洋 等研究提出，日本国立医院属于自主经营、自负盈亏的法人，政府不直接干预医院的管理，只依法行使剩余价值的索取权和管理人员的选举权；国立医院通过运营评价、预算控制和目标管理等方式进行监管。王发省 等提出，德国公立医院的治理结构是政府领导成立董事会，董事会领导经营管理班子；实行董事会领导下的首席执行官负责制。

2.3 公立文化机构法人治理结构

尹峰 等研究提出，美国图书馆实行分权分散自主管理，其中国会图书馆归国会管理，其他公共图书馆归所在地政府管理。1956年，美国国会颁布的《图书馆服务法》，用法律的方式规定理事会是管理机构，负责制订发展规划、审议重大事项、监督图书馆。杨秀丹、孙广芝 等研究指出，在中央层面，英国政府设立文化、传媒和体育部，制定文化机构的发展政策，监督文化机构的服务质量。在地方层面，设立公共文化管理机构、博物馆、档案馆和图书馆委员会，对各类文化机构提供咨询、评估和拨款。在英国公立图书馆内部，图书馆理事会是管理机构，一般由不同领域的有突出贡献的人士代表组成。

受各国的历史、文化和政治等因素影響，各国公立机构在法人治理结构上存在较大的差别。现有研究文献侧重于介绍个别国家和地区公立机构法人治理结构的组织架构，没有对公立机构法人治理结构进行系统的、全面的历史研究，同时，对国外公立机构法人治理机制的研究少之又少。

3 国内事业单位法人治理结构建设研究

近年来，在中央机构编制委员会办公室的统一指导下，我国深圳、浙江、上海等国家级试点地区开始积极探索建立事业单位法人治理结构。由于建立事业单位法人治理结构的试点及国内学者的研究多集中在高校、医院、图书馆，因此，本文研究的重点也将主要聚焦于医院、图书馆、高校等事业单位的法人治理结构建设上。

3.1 公立医院法人治理结构

在公立医院领域，杨建庄、段海燕 等研究介绍了河南科技大学第二附属医院的法人治理结构，该结构包括理事会和监事会。其中理事会成员为17人，其中内部理事8人，外部理事9人；监事会成员5人，全部来自于内部。江捍平 等研究了深圳市公立医院法人治理结构的3种治理模式：①北大深圳医院的院务委员会模式，医院由医学中心管理，医学中心通过院务委员会行使决策权，医院实行院长负责制，领导班子行使运营事权；②南山区人民医院理事会模式，理事会由区政府授权并受区政府监督，医院领导班子负责医院日常事务；③龙岗区的医院管理中心模式，医院管理中心统筹公立医院发展事务，并受区政府监督。

公立医院法人治理结构建设存在着以下问题：一是公立医院法人治理结构产权单一、政府管理职能模糊，管办不分；二是法人治理结构不完善，监督机制和内部激励机制不到位；三是公立医院经营管理目标模糊不清，政府目标是满足公众的医疗需求，而医院管理者的目标是医院的发展壮大，抢占医院医疗市场；四是公立医院公益性缺失，部分公立医院过度追求市场化效益，弱化了公立医院的公益性。

3.2 文化事业单位法人治理结构

在公共图书馆领域，周建华 等介绍了深圳公共图书馆和广州图书馆，深圳图书馆理事会是决策机构，广州图书馆理事会是决策和监督机构。肖容梅 等介绍了无锡市图书馆、成都市成华区图书馆和浙江金华严济慈图书馆。其中，无锡市图书馆理事会是咨询机构，事业单位法定代表人不能进入理事会；成都市成华区图书馆设有理事会、监事会，理事会是决策机构，监事会是监督机构；严济慈图书馆决策层是股东组成的图书馆管委会。

文化事业单位法人治理结构建设存在的问题：一是政府与理事会的关系未理清，图书馆自主权无法落实；二是图书馆法人治理结构缺乏相应的政策和法律支持，使法人治理结构建立容易、实施难；三是传统体制具有顽强惰性，人们对理事会制度缺乏认识，导致理事会定位具有多样性；四是建设法人治理结构内部动力不足，缺乏对法人治理结构的认识，缺乏改革的热情。

3.3 公立高校法人治理结构

在公立高校领域，王绽蕊介绍了北京市属普通高校的主要特点：政治和政党权力的统帅地位更加突出、两级政府管理距离更近、内部法人治理结构模式多样化等。苗丽介绍了贵州师范学院，该校建立了董事会、监事会、制定了大学章程，明确了党委、行政各自职责范围及其相互关系。霍原提出我国高校治理结构的实质是二元化权力结构模式，是高校行政权力和高校学术权力相互兼容的结构模式。

公立高校法人治理结构建设中存在的问题：一是高校法人权力高度集中，高校政府化倾向严重，党政集权管理，学术权力不受重视；二是高校自身法人治理结构不完善、学术权力与行政权力配置失衡；三是高校监督机制不健全，监督乏力。

4 结 语

就国内外文献而言，国外在非营利组织的理论方面研究较为成熟，但是在公立机构法人治理问题方面进行系统研究的文献较少，而且大多数是针对公立机构中的某一组成部分进行具体研究，比如：对公立大学、公立医院、公共文化机构的研究比较多。国内研究多集中在国外理论的介绍和剖析层面，已有的研究成果多是探討推行事业单位法人治理结构的必要性，较少进行事业单位法人治理结构的实证研究，这也为事业单位法人治理结构研究提供了新的方向。本文正是在以上研究的基础上，结合国内外事业单位法人治理结构的研究成果和目前我国事业单位法人治理结构改革试点工作情况，对进一步推进事业单位法人治理结构的建立健全提出了若干思考。

主要参考文献

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