“双线运行机制”该如何进行构建

孙新德／河南省供销合作社党组成员、理事会副主任许孝华／河南省供销合作社政研室副主任

“双线运行机制”该如何进行构建

孙新德／河南省供销合作社党组成员、理事会副主任许孝华／河南省供销合作社政研室副主任

“双线运行机制”既贯彻了中央关于政企分开、政事分开的要求，又保持了联合社的稳定运行，很好地融合了供销合作社一局一域的改革与国家全局改革的关系。其对于规范供销合作社治理结构、增强内生动力和发展活力，将产生深远的历史意义。

中发11号文件指出，各级联合社要“着力构建联合社机关主导的行业指导体系和社有企业支撑的经营服务体系，形成社企分开、上下贯通、整体协调运转的双线运行机制。”如何认识这一决策，怎么落实这一部署，值得大家深入思考。

“双线运行机制”是一项重大的制度性创举

理解这一命题的关键是要厘清“双线”“主导”“支撑”3个关键词。

“双线”，即联合社、社有企业两条线。在我国经过近百年的发展，供销合作社从下而上逐渐形成基层社、县、市、省、国家各级联合社机关及各级社属企业(也包括事业单位)，这样一个层级清晰、成分多元、产权混杂、功能多样、运行有序的组织架构体系。如何对这个庞大体系进行改革完善，建成强有力的“联合”“合作”共同体，一直以来是个艰苦的探索过程。早在计划经济时期，主要采取的是以各级联合社机关居支配地位的改革，这个时期的社有企业因承担了政府委托的太多职能也都呈现出浓厚的“行政化”色彩。供销合作社退出政府序列后，各级供销合作社开始加快进入“民办”进程，社有企业的改革成为主旋律。进入新时期，中华全国供销合作总社着重选择了“社企融合发展”的模式，提出最终要把供销合作社打造成实体性合作经济组织。而总体看，“双线运行机制”更具开创性、突破性。一方面，这种制度设计体现了时代的继承和发展特点；另一方面，它十分契合新形势。这种新形势，就供销合作社层面说，主要是各级联合社机关吃了“皇粮”，实行与社有企业完全不同的“参公”管理。就全国大局而言，党的十八大和十八届三中全会为我国行政体制改革制定了“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”的具体目标，这是各行各业体制改革的政治“红线”。“双线运行机制”既贯彻了中央关于政企分开、政事分 开的要求，又保持了联合社的稳定运行，很好地融合了供销合作社一局一域的改革与国家全局改革的关系。所以，这一重大创举对于规范供销合作社治理结构、增强内生动力和发展活力，建立起更加灵活高效、更加符合市场经济要求的体制机制，必将产生深远的历史意义。

“主导”，即联合社机关的主导地位。理论上，为适应市场竞争需要，基层合作经济组织的数量和规模发展到一定阶段，就必然产生联合起来的内在需求，以进一步扩大规模、壮大实力，办好单个组织办不了、办不好、无力办的事项，以提高生存与发展能力，于是就产生了联合社(机关)。而实际也确实如此，根据1954年的联合社章程，我国供销合作社的各级联合社是逐级由下而上地缴纳一定数量的股金联合建立起来的。它不仅是组织上的联合，更主要的是资金上的联合、经济上的联合。正因为这样，我国供销合作社就形成了“上级社为下级社服务，联合社为基层社服务”的光荣传统。由此可看出，下级社是上级社的基础，没有下级社，联合社及其机关就无从存在；反之，联合社及其机关是下级社依托，没有联合社及其机关，下级社就会一盘散沙。实践上，各级联合社肩负着领导供销合作事业发展的重要职责，担当着行业发展的规划、指导、协调、监督、职务职能，处于整个供销合作社系统“中枢”的关键环节。由此，构建供销合作社的行业指导体系必然是由各级联合社机关来“主导”。

“支撑”，即社有企业的支撑作用。县以上各级供销合作社联合社出资兴办的企业——社有企业，是供销合作社经济属性的集中体现，是供销合作社系统的经 济基础和服务“三农”的直接抓手。作为供销合作社的企业，社有企业必然带有供销合作社的基本特征，是兼具经营性、公益性职能的特殊市场主体。这种特殊性，主要体现在：产权上，供销合作社控股或参股；经营上，是涉农领域，即使不“涉农”也要“惠农”；理念上，不能单纯追求利益最大化，而要服务为先、助农为要；治理结构上，应突出供销合作社理事会对政府意图的理解和执行。像这样负有特殊使命的特殊企业，其改革显然不能采用“一卖了之、一破了之、一股了之”的简单方法。正如中发11号文件和汪洋副总理所指出的，社有企业的改革无论怎么改，都必须要坚持“为农服务”的宗旨。否则，不向农民让利，甚至成为盘剥农民、与农民争利的公司，那么供销合作社就没必要存在，社有企业也就没什么特殊性可言。这就是说，供销合作社构建经营服务体系时，如果不以社有企业为“支撑”，这个经营服务体系的性质就会发生改变，甚至供销合作社的性质都会改变，这情况显然不能被各方面所接受。实践也已证明，多年来，正因为社有企业支撑了供销合作社经营服务体系，实现了为农服务、助农增收和稳定农村流通等使命，它才是政府定向调控农村经济的“正规军或国家队”。国家近些年才从投资、补贴、税收、金融等方方面面给了社有企业大量的扶持和帮助，从而使之成为中国农村市场经济健康平稳发展的一支重要力量。

创新体制机制，构建联合社主导的行业指导体系

要按照中发11号文件的要求，创新中华全国供销合作总社以及省、市、县各级联合社的治理机制，明确各级社的职能，领导好相应区域内供销合作事业发展，切实增强服务“三农”的综合实力。

一是深化联合社自身改革。坚持依法依章治社，加强民主管理制度建设，按期召开社员代表大会，健全理事会、监事会机构。各级联合社要建立符合市场经济要求、符合合作经济组织特点、符合供销合作社社情的联合社机关机构设置和职能配置；要稳定县及县以上联合社机关参照公务员法管理做法。对参照公务员法管理的联合社机关新进工作人员，可以按照公务员法有关规定，探索实行聘任制试点。允许不同发展水平的联合社机关选择参照公务员法管理模式或企业化管理模式。实行新进人员聘任制试点和管理模式的选择要积极稳妥，严密程序，经公务员管理部门批准后实施；探索建立与绩效挂钩的激励约束机制，鼓励有条件的联合社实行企业化管理。在改革过渡期内，联合社机关参照《公务员法》管理的人员确因工作需要，经有关机关批准可到本级社有企业、行业协会兼职，但按规定不得领取报酬。

二是密切各层级间的联系。要建立上下级社的工作考核评价机制。实行下级社向上级社述职制度，接受上级社评议。健全上级社对下级社工作考核制度，将考核情况通报当地党委、政府。探索建立下级社对上级社的工作评价机制，可以自下而上逐步开展下级社对上级社工作报告的审议工作等；要落实县级以上联合社对成员社的资产监管职责。建立社有资产监督管理体系，上级社对下级社的社有资产负有监管责任，下级社重大资产处置要报经上级社同意。整合系统资产优势，引导上下级社通过资产、股本、技术、品牌等经营要素相互参股，形成经济利益共同体；要做实供销合作社合作发展基金。各级联合社当年社有资产收益，按不低于20%的比例注入本级供销合作社合作发展基金。市、县级联合社在自愿的基础上，将本级合作发展基金的一部分上缴上一级联合社，统筹用于基层社建设和为农服务。

三是推进县级联合社开放办社。县级联合社在构建“双线运行机制”中处于双线最终融合的特殊地位，因此深化其改革关系到双线运行能否真正实现。要坚持民主办社、开放办社，逐步把县级联合社办成基层社共同出资、各类合作经济组织广泛参与、实行民主管理的经济联合组织。创新县级联合社运行机制，构建以县级供销合作社联合社为主体，以农村合作经济组织联合会、农民专业合作社联合社为两翼，集合作经济组织、社团、企业于一体的县级联合社组织架构，统筹运营县域内合作经济组织资源，着力培育规模化服务优势。选择基础较好的县级联合社进行实体性合作经济组织改革试点，逐步建立市场化的管理体制、经营机制、用人制度、分配办法，真正成为市场主体。

切实做大做强，构建社有企业支撑的经营服务体系

要围绕资产增值、利税增长、职工增收，深化社有企业改革，规范治理结构，做大做强，切实提升社有企业发展活力和为农服务实力。

一是推进社有企业分类改造。完善现代企业制度，规范法人治理结构，建立与绩效挂钩的激励约束机制。采取经营者和职工持股、引进社会资本等多种形式，加快发展混合所有制企业，不断增强社有企业发展活力和为农服务实力。对规模大、资产多、实力强的企业，通过吸引国有、集体或民营投资主体，培育一批龙头骨干企业；对经营业态新、发展前景好的企业，创新经营机制，使其效益最大化；对规模小、基础差、实力弱的企业，放开搞活。对符合上市条件的企业，培育上市。社有企业改革要公开透明、规范操作，切实防止社有资产流失。

二是推动社有企业转型升级。加快推进传统产业转型升级和商业模式创新，积极培育新业态和新商业模式，实现从传统经营方式向现代流通业态转变，从单纯购销业务向综合经营服务转变，从单一供销合作向多领域全面合作转变。农资行业要延伸产业链条，开展差异化营销，加快向农业生产经营的综合服务商转型；棉花企业要整合系统优势资源，培育大型综合贸易商；再生资源企业要适应农业可持续发展的要求，积极开展农村废旧物回收、秸秆综合利用、报废汽车拆解等业务；日用消费品企业要创新经营方式，加快向以信息化为支撑的现代流通企业转型。大力发展现代物流业、现代服务业和文化产业，积极拓展汽车、旅游、房地产、成品油、天然气等经营业务。实施“名企、名牌、名家”培育计划，做大做强社有企业。

三是加快企业集团化发展步伐。围绕把社有企业做强、做优、做大，以资产为纽带，加快推动跨区域横向联合和跨层级纵向整合。以各级供销集团为依托，加强各层级社有企业间的产权、资本和业务联结，实现社有企业相互参股，打造流通“航母”。推进社有企业并购重组，在农资、棉花、粮油、鲜活农产品等重要涉农领域和再生资源行业，培育一批主业突出、具有行业引领能力的大型企业集团。上级社争取的各级财政扶持资金可依法以股权形式投入下级社。支持社有企业承担化肥、农药等重要物资的国家和地方储备、救灾储备任务，鼓励符合条件的社有企业参与大宗农产品政策性收储。

构建“双线机制”需要注意的几个问题

一要理顺社企关系。理顺社企关系，是关系“双线”能否健康、协调运行的关键，要按照社企分开、管办分离的原则，理顺这一关系。联合社机关要切实把握好社有企业为农服务方向，加强社有资产监管，促进社有资产保值增值；社有企业要面向市场自主经营、自负盈亏。各级供销合作社理事会是本级社属资产和所属企事业单位资产的所有权代表和管理者，理事会要落实社有资产出资人代表职责，监事会要强化监督职能。探索采取委派法人代表管理和特殊管理股股权管理等办法，加强社有企业资产管理。联合社机关应成立社有资产管理委员会，按照理事会授权，建立社有资本经营预算制度，并接受审计机关和同级财政部门的监督。试行组建社有资本投资公司，优化社有资本布局，重点投向为农服务领域和新兴经营业态，促进社有资产保值增值。

二要把准社企分开。由于供销合作社职能、产权等诸方面的特殊性，决定了社企分开在根本上不同于政企分开。各级供销合作社联合社是经济组织，社企分开不是把社有企业从联合社剥离出去，而是要通过双线运行实现联合社机关与社有企业各司其职、协调运转，使联合社机关更好地把握为农服务方向、推动社有企业更好地参与市场竞争、促进社有资产实现保值增值。

三要认清改革方向。正如前文所说，各级联合社本质上是农民合作经济组织的联合组织，是自主自发产生的，而不是根据政府的行政需要和行政命令建立的，联合社“吃皇粮”“参公管理”不是其本来面目而是特殊时期党和政府支持供销合作事业的一项特殊政策，是供销合作社服务“三农”工作大局，体现党和政府的政策导向，履行社会责任的基本条件，并不代表联合社机关等同于政府部门。所以，我们切不可用参公管理否定联合社的经济组织属性，更不能强化行政化倾向否定市场化改革方向。可以说，双线运行机制设计是基于目前坚持稳定联合社机关参公管理这个现实背景提出的，从长远看，供销合作社改革方向、目标、指向是清楚的，还应按市场化的方向、朝着真正办成农民合作经济组织的方向发展。